河北省规范性文件制定规定
河北省人民政府
河北省规范性文件制定规定
政府令〔2010〕第14号
《河北省规范性文件制定规定》已经2010年12月14日省政府第76次常务会议讨论通过，现予公布，自2011年2月1日起施行。
省长
二○一○年十二月二十四日
河北省规范性文件制定规定
第一条为贯彻《国务院关于加强法治政府建设的意见》，健全规范性文件制定程序，推进依法行政，维护法制统一和政令畅通，特制定本规定。
第二条本规定所称规范性文件，是指除政府规章外，本省的行政机关或者具有管理公共事务职能的组织（以下统称制定机关）依据法定权限和程序制定公布的，涉及公民、法人或者其他组织权利义务,具有普遍约束力的行政管理性文件。
第三条本省规范性文件的立项、起草、审查、决定、公布、备案和监督，适用本规定。
第四条下列机关可以制定规范性文件：
（一）省、设区的市、县（市、区）人民政府及其办公厅（室），乡镇人民政府；
（二）县级以上人民政府工作部门；
（三）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。
县级以上人民政府为完成某项任务而设立的议事协调机构、临时机构以及政府工作部门的内设机构、派出机构、临时机构，不得制定规范性文件。
第五条县级以上人民政府及其工作部门（含省以下实行垂直管理的部门和法律、法规授权具有管理公共事务职能的组织，下同）负责本级政府和本部门规范性文件的制定工作。
县级以上人民政府法制机构负责本级政府以及政府工作部门规范性文件的合法性审查工作和下级人民政府规范性文件备案审查工作。县级以上人民政府工作部门的法制机构负责本部门规范性文件的合法性初审工作。
第六条规范性文件的制定应当遵循下列原则：
（一）依照法定职权和程序；
（二）体现法制统一和政令畅通；
（三）保障公民、法人或者其他组织的合法权益；
（四）坚持权力和责任相统一；
（五）精简、效能、规范、公开。
第七条规范性文件不得规定下列内容：
（一）设定行政许可、非行政许可审批、行政处罚、行政强制措施、行政事业性收费和征收、减免税费等事项；
（二）设定涉及地方保护和行业保护的事项；
（三）增设公民、法人或者其他组织的义务，增加影响公民、法人或者其他组织权利的事项；
（四）其他违反法律、法规、规章规定的事项。
第八条设区的市人民政府可以根据行政管理工作的需要，制定规范性文件立项工作计划，也可以根据实际需要即时立项。
第九条规范性文件由制定机关组织起草，可以请有关专家参加或者委托有关专家负责起草工作。起草规范性文件应当广泛听取有关部门、组织和行政管理相对人及专家的意见。相关部门对规范性文件草案内容存有较大分歧意见的，起草部门应当进行协商，协商不成的，报本级人民政府协调或者裁定。
第十条规范性文件涉及政府重大投资项目、重大公共基础设施、公用事业价格调整、企业改制、土地征用、房屋拆迁、环境保护、教育医疗、社会保障制度改革等公共利益或者与人民群众切身利益密切相关的事项，起草部门应当组织进行社会风险评估。
第十一条制定规范性文件实行合法性审查制度。县级以上人民政府或者工作部门制定的规范性文件，应当在提交审议决定前，由本级政府法制机构或者本部门法制机构进行合法性审查。
县级以上人民政府工作部门制定规范性文件，应当在公布前报送本级政府法制机构进行合法性审查，公布后15日内报送备案。
县级以上人民政府和乡镇人民政府制定的规范性文件，应当在公布后15日内向上级人民政府报送备案。
设区的市人民政府列入立项工作计划的规范性文件，可以参照《河北省地方政府立法规定》规定的程序进行审查。
第十二条政府工作部门报送政府法制机构对规范性文件进行合法性审查，应当提交下列材料：
（一）报送审查的公函和部门法制机构初审意见函；
（二）规范性文件草案的起草说明和纸质、电子文本；
（三）法律、法规和规章等依据；
（四）征求意见或者进行社会风险评估的有关材料及有关参考资料。
第十三条规范性文件的起草说明应当包括下列内容：
（一）制定的必要性和可行性；
（二）法律、法规和规章的有关规定；
（三）拟解决的主要问题以及采取的主要措施；
（四）采纳有关部门、专家或者社会公众意见情况。
进行社会风险评估的，应当说明评估结果采纳情况。
第十四条政府法制机构对部门报送的规范性文件草案进行合法性审查时，需要报送部门补充提供有关材料或者说明情况的，报送部门应当按要求提供；需要补充征求其他有关部门意见的，有关部门应当在规定时间内以书面形式向政府法制机构反馈意见。
第十五条政府法制机构应当对规范性文件的下列内容进行合法性审查：
（一）是否超越制定机关的法定职权或者法律、法规、规章的授权范围;
（二）是否与法律、法规、规章相抵触;
（三）是否违反本规定第七条的规定；
（四）是否符合规范性文件制定程序；
（五）其他需要审查的内容。
第十六条政府法制机构应当在收到符合本规定第十二条规定的材料之日起15个工作日内，完成对部门报送规范性文件的合法性审查工作。对有特殊情况不能在规定期限内审查完成的，经政府法制机构主管负责人批准，可以延长10个工作日，并将延长的理由告知起草部门。政府法制机构未在规定期限内提出书面审查意见的，视为审查通过。
规范性文件合法性审查需要进行调查研究、召开论证会、听证会或者退回部门修改的，所需时间不计算在本条规定的期限内。
对应对重大突发公共事件、执行上级行政机关的紧急命令或者立即施行临时性措施、保障公共安全和重大公共利益等紧急情况制定的规范性文件，应当在收到送审稿后立即进行审查。
除列入立项工作计划的规范性文件外，政府法制机构对于本级政府交付进行合法性审查的规范性文件，应当在7个工作日内完成审查工作。有具体时间要求的从其要求。
第十七条政府法制机构完成对规范性文件合法性审查后，应当根据下列不同情况提出书面审查意见：
（一）对规范性文件的内容符合有关法律、法规、规章规定的，提出内容合法的意见；
（二）对规范性文件的主要内容违反有关法律、法规、规章规定的，提出不予制定的意见；
（三）对规范性文件制定条件尚不成熟或者相关部门对规定的主要制度存在重大分歧意见且经协调无法达成一致意见的，提出暂缓制定的意见；
（四）对违反第七条规定的，提出取消相关内容的意见；
（五）对语言不规范、存有法律常识性错误的，提出修改完善的意见。
第十八条报送部门收到政府法制机构的书面审查意见后，应当根据审查意见对规范性文件进行修改。
报送部门对政府法制机构的审查意见有异议的，应当自收到审查意见之日起5个工作日内,以书面形式提出协商意见。协商不成的，报本级人民政府裁决。
第十九条上级人民政府对下级人民政府报送备案审查的规范性文件，参照第十五条规定进行审查并予回复。
第二十条政府规范性文件由本级人民政府常务会议审议通过或者经主管负责人、主要负责人决定。
部门规范性文件由部门办公会议审议通过或者经主管负责人、主要负责人决定。
第二十一条规范性文件由制定机关主要负责人签署公布施行。
公布规范性文件，一般应当载明制定机关、文号、文件名称、发布日期、施行日期等内容。签署命令公布施行的规范性文件应当载明制定机关、序号、规范性文件名称、通过日期、施行日期、主要负责人署名和公布日期。
第二十二条规范性文件应当自公布之日起30日后施行，但公告、通告以及其他公布后不立即施行将有碍法律、法规、规章执行或者不利于保障国家安全、重大公共利益的除外。
第二十三条经政府法制机构合法性审查的政府工作部门规范性文件，由政府法制机构统一登记、统一编号、统一向社会公布。
未经登记、编号、公布的规范性文件不得作为行政管理的依据，公民、法人或者其他组织可以拒绝执行。
向社会公布规范性文件应当通过政府网站、政府公报或者新闻媒体等方式。
第二十四条规范性文件应当规定有效期。有效期最长不超过5年；标注“暂行”、“试行”的，有效期不超过2年。有效期满后规范性文件自行失效。制定机关认为需要继续施行的或者需要修改后继续施行的，应当重新经过审查、决定和发布程序予以继续施行。
第二十五条县级以上人民政府应当依照信息公开的有关规定，及时公开现行有效的规范性文件内容，有条件的应当建立规范性文件数据库，方便公民、法人或者其他组织查询。
第二十六条县级人民政府法制机构应当于每年1月15日前，将上年度本级人民政府规范性文件的合法性审查工作情况报设区的市人民政府法制机构。
设区的市人民政府法制机构应当于每年1月31日前，将上年度本级人民政府和下级人民政府规范性文件的合法性审查工作情况汇总报省人民政府法制机构。
省人民政府法制机构应当于每年2月15日前总结通报上年度全省规范性文件合法性审查工作情况。
各级人民政府法制机构应当定期在政府公报、政府网站或者新闻媒体上公布备案登记的规范性文件目录。
第二十七条县级以上人民政府应当对所属工作部门和下级人民政府的规范性文件进行监督管理。
县级以上人民政府法制机构可以通过调阅、抽查制定机关的发文登记簿和有关文件的方式，对规范性文件报送审查和备案情况进行监督检查，制定机关应当予以配合。
第二十八条公民、法人或者其他组织认为公布的规范性文件有违法内容的，可以向制定机关提出审查建议。制定机关应当在30个工作日内进行审查并书面答复。对答复意见有异议的，应当在15日内提出复查申请，属于各级人民政府制定的规范性文件可以向上一级人民政府法制机构提出；属于政府工作部门制定的规范性文件可以向本级人民政府法制机构提出。接到复查申请的人民政府法制机构应当在30个工作日内进行复查并书面答复。
第二十九条规范性文件制定机关有下列情形之一的，由政府法制机构责令改正，给予通报批评，可以提请本级人民政府纠正或者撤销该规范性文件，并在政府网站上公告；情节严重的依法追究责任：
（一）未按规定报送合法性审查和备案的；
（二）未按审查意见修改的；
（三）未按规定向社会公布的。
第三十条负责规范性文件审查的政府法制机构收到规范性文件不予审查或者对审查发现的违法问题不提出纠正意见的，由本级人民政府责令改正或者通报批评；情节严重的依法追究责任。
第三十一条本规定自2011年2月1日起施行。2003年11月28日省人民政府公布的《河北省规范性文件备案规定》同时废止。
用人单位为员工办理社保的义务主要规定在《中华人民共和国社会保险法》中，社保法第五十八条规定，“用人单位应当自用工之日起三十日内为其职工向社会保险经办机构申请办理社会保险登记。未办理社会保险登记的，由社会保险经办机构核定其应当缴纳的社会保险费……”。
这个语焉不详的规定造成试用期到底是否应该缴纳社保费用的“灰色”地带，核心争议在于何为“用工之日”？试用期间是否属于正式的“用工”？
从目前法律规定看试用期与正式合同期间毕竟有明显的区别的：
首先，解除权行使要求不同。在劳动关系存续期间，除双方对解除劳动合同有特别约定，职工一般可以提前30日要求解除合同。而试用期间，职工一方可以提前3日无需任何借口就可以反炒单位的鱿鱼。
其次，解除后果不同。如果不是单位明显的违约或者侵权，试用期间解除的合同通常不需要给予员工补偿。员工如果不是有重大违法行为，通常也不需要承担赔偿责任。
再次，试用期的长短与劳动合同长短成“比例”。劳动合同期限三个月以上不满一年的，试用期不得超过一个月；劳动合同期限一年以上不满三年的，试用期不得超过二个月；三年以上固定期限和无固定期限的劳动合同，试用期不得超过六个月。
这就是说，试用期与正式履行的劳动关系是有明显区别的，试用期是劳动关系建立的“前奏”。在试用期解除合同的情况下，也可能是“终结”。
在以往的若干年司法实践中，在没有签订劳动合同的情况下，劳动关系是否存在很难判断，这给社保责任的起算、工伤认定等工作带来烦恼。为此，国家劳动部曾专门出台认定劳动关系的部门规章，该规章居然将工牌等证据也作为认定劳动关系的依据。这个规定至今仍然未失效。
劳动合同法颁布后，认定劳动关系的依据似乎发生了转变，把是否实际用工作为考察标准，在劳动合同载明的内容与用工事实发生冲突的情况下，法律规定以是否用工作为评判劳动关系的依据。劳动合同法第十条规定“建立劳动关系，应当订立书面劳动合同。已建立劳动关系，未同时订立书面劳动合同的，应当自用工之日起一个月内订立书面劳动合同。用人单位与劳动者在用工前订立劳动合同的，劳动关系自用工之日起建立”就是例证。
说了用工作为评判劳动关系的依据后，再回过头来说试用期社保的问题。法律规定用工之日起30日内用人单位必须办理员工社保登记。那么试用期是否为“用工”？赞成者认为当然是，理由是法律规定“试用期包含在劳动合同期限内”。但诚如前文所述，如果劳动合同期限就是指用工的期限自不必说。问题是，法律又规定“用人单位与劳动者在用工前订立劳动合同的，劳动关系自用工之日起建立”，就是说劳动合同并不等于实际用工。我问试用期叫不叫用工，你条款上说试用期包含在劳动合同期限内；我问劳动合同期限是否就是用工，你条款上又说，劳动合同关系自用工之日起建立。这样的法律条款的探寻过程让人昏厥，原因是追寻答案的过程犹如驴推磨式的原地打转。转了以后，你发现问题又给转回来了，问题还是问题，并没有解决。
事实上，办理社保并非像法律条款上的那么简单。特别是网络发达的大城市，办理员工社保登记往往要提交一系列材料，即使登记成功，电脑系统也是从下个月才能生效。办理解除时也一样，即使员工辞职用人单位及时办理了社保解除接转手续，下个月社保费用也是照扣不误。如果让用人单位承担试用期的社保责任，对于那些只上一天班就跑了的员工来说，用人单位如何处置？办还是不办？办一天还是四天（因为有提前3日试用期员工可以合法跑路的规定）？
法律上规定面对社会现实时尴尬了起来。那么，当不当缴纳试用期的社保只能从其他法律关系来找依据了。
根据社保法的立法性质，社保费用的征缴本质上是行政关系，征缴标准、缴纳期限等有它特定的规定，并不以当事人约定为准。可以说，它的征缴性质与税收关系并无二致。所以，有些地方把社保的征缴工作干脆交给税务机关负责也是有些道理的。行政关系中，行政机关要求行政对象履行义务得有法律上的依据，如果没有或者依据不足将承担不利后果，而行政对象则在法无禁止的情况下是可以为所欲为的。说白了，在法律对试作期是否应由用人单位承担社保责任模棱两可的情况下，这个立法的“利益”应当归于行政对象而不是行政机关。就是说，就目前立法的现状，行政机关要求用人单位承担试用期社保责任法律依据并不充分。
综上所述，除非法律另有特别规定的情况下，用人单位可以不承担试用期间员工的社保责任。需要说明的是，根据立法法的规定，征缴征收所依据的法律必须是全国人大及其常委会通过的法律才行，国务院及以下单位作为执行机关没有这项权力。（完）
作者：牛建国
成都市人大代表、四川琴台（成都•宜宾）律师事务所主任