国家工商行政管理总局


国家工商行政管理总局关于转发北京市工商局《关于利用网络科技手段规范行政执法程序的情况报告》的通知

工商办字[2005]第86号

各省、自治区、直辖市及计划单列市工商行政管理局：

　　北京市工商局为认真贯彻落实温家宝总理在国务院第三次廉政工作会议上的重要讲话中提出的关于严格规范执法程序、严格执行行政执法责任制的指示精神，落实工商总局党组有关规范执法程序的要求，结合工商行政管理行政执法工作的实际，积极创新和实践，推进依法行政和有效地防治腐败，研究开发了行政执法案件管理系统。该系统把工商行政执法的各个环节包括行政处罚程序、立销案件的管理、行政执法裁量权、公物仓管理、案件移送和行政处罚公开等方面的规章制度进行整合，利用信息网络技术，对执法案件从案源、立案、调查、处理、执行、案件回访等各个环节进行有效的管理和监督检查，并在案件的流程管理、办案文书的规范统一、办案依据的公开透明等方面，具有较强的操作性和方便的数据统计功能。

　　北京市工商局行政执法案件管理系统的研制和运用，是对当前正在开展的整顿规范市场经济秩序和队伍教育整顿活动成果的巩固和深化，是打造“数字工商”的又一举措，也是推进工商机关党风廉政建设的重要措施。这一系统的运用，能有效地解决工商行政执法办案中规范行政执法程序的问题，在提高办案效率、降低执法成本、确保案件质量、防范违反执法程序等方面，都会起到很好的作用。

　　现将北京市工商局《关于利用网络科技手段规范行政执法程序的情况报告》转发给你们，供各地参考和借鉴。并请各地将你们工作中好的做法和经验，及时报送总局。

　　二00五年六月二十八日

　　关于北京市工商行政管理局利用网络科技手段规范行政执法程序的情况报告

国家工商行政管理总局：

　　为确保行政执法权的正确行使，近年来我局不断加大改革力度，借助科技手段，围绕建立健全惩治和预防腐败体系，加强对重点环节、重点岗位权力运行监督机制的建设。通过启用行政执法案件管理系统对执法权限实行分散、分级管理，严格规范每一个执法岗位、每一个执法环节的行为，提高执法工作能力，进一步落实行政处罚程序性规定，促进执法公正。该系统作为首都工商系统“数字工商”工程的重要组成部分，为优化首都发展环境，维护国家、法人、公民的合法权益发挥了重要作用，并取得明显成效。现将我局利用科技手段，规范行政执法程序的有关情况报告如下：

　　行政执法案件管理系统是集队伍管理、案源管理、立案审批、制作案卷、核审、审批、结案、业务指导、数据统计报表于一体的“数字化”管理系统。通过网络使处罚程序、职权划分、裁量权、案件移送等一系列制度的执行情况在执法办案范围内予以公开。通过以下三个方面对行政执法程序进行了规范。

　　一、规范进入执法程序前的准备工作

　　为加大从源头上防止腐败的力度，我局的行政执法案件管理系统对进入网络系统人员的资格进行限制，用科技手段加强队伍管理；对案源实行统一管理，将办案人员与案源管理人员分离；在网上提供相应的法规资料、业务指导，供执法人员应用。

　　（一）严格执法资格管理　确保有效行使执法权

　　行政执法案件管理系统中设定的行政处罚用户管理模式，将拥有公务员资格、具有《中华人民共和国工商行政管理行政执法证》，并经本部门领导和局长批准的执法人员，纳入该系统管理，确保有行政执法权的干部使用该系统，进入下一流程。不具有以上资格的人员没有使用该系统的用户名和密码，无权进入行政执法案件管理系统，但有权进入该系统的人员也不能越权使用这一系统。

　　（二）网上公示案件线索　防止瞒案行为的发生

　　该系统中设定了行政处罚案源管理模式，实现了“案件线索透明、办案人员指定、查案必须立案”的管理目标。办案人员通过巡（检）查、交办、举报等方式取得的案件线索，交由部门法制员统一进行登记，并通过网络在区域范围内公示，案件线索经办案人员进行调查核实，提出立案或者不予立案的申请。经领导审批同意立案后，案件才能进入调查程序。这一做法增加了案源对内的透明度，加强了从发现案件线索到案件立案查处环节的管理。杜绝了由于案源管理松懈导致瞒案不报、案中案被淹等现象，减少了执法人员利用执法权力寻租的机会。

　　（三）网上查询自由裁量范围　促进执法行为公正统一

　　为规范执法人员的执法行为，减少行政处罚的随意性，我局完善了北京市工商系统《行政处罚裁量权实施办法（试行）》，进一步细化了处罚幅度。为保证《办法》的顺利实施，将其内容纳入网上查询，予以公开，市局、区县局、工商所所有干部可随时在网上浏览、查阅，为执法办案提供便利。《办法》把违法金额、违法情节和行政处罚标准分解细化，减少了因自由裁量权过大而产生的执法不公等问题，进一步增强了执法的统一性。

　　二、规范案件查处过程中的执法程序

　　行政执法案件管理系统使行政执法工作的各个环节实现了“数字化”管理目标，从立案、办案、收集证据到审案、结案，全部在计算机上进行，保证每一个案件进入系统内循环。不仅提高了行政执法人员自觉执法的意识，克服执法工作中“重实体、轻程序”思想倾向，而且加强了对重点环节、重点岗位权力行使的监督，确保行政处罚的规范性。

　　（一）办案初始阶段实行统一编号　强制案件进入程序

　　为规范案件立案后的程序化运作，案件管理系统采取由法制员统一登记发放“立案编号”、办案人员网上领取的方式，规范案件立案环节的各项工作，对案件进入行政处罚程序进行制约和管理。办案人员在网络办公系统中领取“立案编号”后，该案件信息内容进入案件管理程序，自动制作立案审批表、询问笔录、调查终结报告、告知文书等系列办案文书，同时将依法取得的证据进行扫描进入案件记录，并登记暂扣或扣押物品信息。使“立案编号”成为执法人员开展案件调查的启动钥匙。只有在完成编号和案件调查工作，形成电子案卷后，方可进入程序所规定的其他阶段。避免了由于立案不透明引发的不履行立案手续、假立案等违反办案程序的行为。

　　（二）对案件调查进行时限提示　促使案件高效运行

　　该系统设计了行政处罚环节的时限管理。执法人员及审批人员登陆案件管理系统后，系统自动弹出提示框告知当日的工作量、工作内容以及完成工作的时限。对查处违法案件的工作环节和进度实行计算机提示，及时督促执法人员办理案件相关事项，避免了执法人员办案拖沓、效率低下的现象。办案机构在案件办理期限内不能查证属实结案的，由分局主管局长指定其他机构办理，办案期限重新计算；无法在办案期限内结案的，在网上办理销案手续予以销案。

　　（三）加强案件的核审、审批管理　提高案件行政效率

　　办案人员提交核审后，核审人员即可审阅电子案卷的内容和处罚文书、案件证据、罚没物品等信息。不予通过的，提出意见后驳回，由办案人员进行修改；予以通过的，电子案卷自动进入上一级进行核审，然后进入局长审批程序。通过局长审批后，系统自行发放行政处罚决定书文号。网上核审、审批功能减少了基层单位往返向上级单位请示、汇报、修改所造成的人力、物力、时间的浪费，提高了行政效率。

　　三、规范执法程序完结后的其他工作

　　行政执法案件管理系统在规范立案管理、案件调查、职权划分的基础上，与相关的工作程序相联系，形成相互衔接和制约的工作机制。对外向社会公示行政处罚结果，对内加强罚没物品管理、加强案件回访工作，通过对执法人员行政行为的监督，有力地遏制了有法不依、执法不严的现象。

　　（一）网上公示行政处罚结果　强化监督、教育功能

　　我局利用各分局的对外网页，建立了行政处罚决定公开查询界面，在行政处罚案件证据材料公开原则的基础上（但带有密级的行政处罚决定不公开），提供被处罚当事人名称、注册号、处罚文书号、处罚决定文本、处罚机关名称等项的查询服务。并在办案机构设置专门电脑提供此项服务。每年第一季度全面公开上一年度的行政处罚案件。行政处罚结果公示是对经营者遵章守法经营的教育和违法经营的警示，对引导企业廉洁诚信、依法经营发挥了积极的作用。同时对干部的行政执法行为进行了有效的监督。

　　（二）加强罚没物品网络管理　规范物品的处置行为

　　为彻底解决罚没物品管理和处置方面存在的问题，我局制定了《公物仓管理办法》及实施意见，采取市局、区县分局两级建仓，实物仓、计算机虚拟仓两仓共管的方式进行管理。从暂扣或扣押财物的入仓、保管到出仓处置，整个过程纳入计算机管理程序，两仓对应，相互制约，并与行政执法案件管理系统相链接，实现了违法案件查处权、罚没物品保管处置权和监督检查权的有机分离和制约。运用科技手段对罚没财物实施规范化管理，增强了行政执法处罚结果的透明度，确保国家财物的完整，避免了因罚没物品处置渠道不畅而导致的国家财产的损耗及流失，发挥了制度在惩治和预防腐败中的作用，促进了队伍的廉政勤政建设。

　　（三）案件回访与系统连接　发挥监督制约作用

　　案件处理完结后，行政执法办公系统可生成《行政处罚案件回访告知书》，与行政处罚决定书一并送达，并听取当事人意见，将案件查处全过程纳入群众监督中。告知书上明示当事人如认为办案人员在案件查处过程中违反程序或存在不廉洁行为，可直接向纪检监察部门举报。回访告知书结果直接入案卷档案。回访工作纳入行政执法案件管理系统，提高了案件回访的工作质量和效率。

　　以上是我局运用科技手段，规范执法程序的主要做法，虽然取得了一些成效，但在实际工作中还有待于深化和完善。今后我们将积极探索，坚持改革创新，在执法工作中加大运用现代科技手段的力度，通过金网二期工程的开发，进一步加强对案件传递重点环节的监督制约，规范行政执法行为，提升行政执法水平，从源头上预防和解决腐败问题，向社会各界提供优质服务，为优化首都经济环境，建设市场秩序首善之区奠定良好基础。

二00五年六月二十四日

　　　　　　　　　　审理破产企业债权清收案件之管见
　　　　　　　　　　　　　　　　——破产企业债权清收刍议之三

　　　　　　　　　　　　　作 者：袁 青 锋

　　破产企业债权是破产财产的重要组成部分，它包括法院受理破产案件前，企业依法享有的债权和法院受理破产案件后至破产宣告前，企业依法取得的债权。破产企业的对外债权也是破产财产的组成部分，加大清收力度收回债权，是维护公平正义的要求，也是保护破产企业全体债权人利益、防止企业资产流失、发现犯罪线索追究犯罪的重要手段。只有审理好破产企业债权清收案件，才能更好地终结破产程序，提高办案效率和质量。　　　　
破产企业的债权，涉及破产企业职工和全体债权人的合法权益。对破产企业债权的清收，仅靠破产管理人的努力是不可能做到，必须要依靠法律手段去实现。而人民法院在破产案件审理中居主导地位，因此必须要加强对破产企业债权清收案件的审理力度，充分运用法律手段清收债权。笔者认为，审理时应把握好以下几点：
一、人民法院受理破产案件时要严格审查企业的对外债权状况。
破产案件受理时，应要求破产企业说明对外债权的详细情况，如债权发生的时间、性质、履行期限、清收情况、担保情况、有无对方认可的证据等情况，并要求其对数额较大的对外债权提交相应的证据予以证实。如此能促使破产企业或其主管部门在法院受理案件前组织相关人员将对外债权的有关情况查清，既能减少案件进入破产程序后核查对外债权的工作量，又能让法院和清算组根据对外债权的实际情况实行有效的清收。
二、人民法院要加强对破产企业债权清收案件的审理力度。
破产清算组向人民法院提出申请后，人民法院负责审理企业破产案件合议庭应当及时合议，依法作出强制执行的裁定，对债务人提出明确的债务履行限期；当债务人拒不配合法院执行工作时，可依清算组申请大胆采用包括查封、冻结、扣押、扣划、拍卖、变卖等执行手段，对被执行人的存款、房屋、车辆、股权等其他财产采取强制措施，变现后的款项作为清收回的债权数额入帐；破产企业的债务人确无履行能力的，人民法院可以裁定中止执行，并向申请人发放债权证明，待破产企业的债务人有履行能力时，由债权证明持有人申请恢复执行。
三、人民法院应完善债权清收案件的审理程序。
为了使破产企业的债权得到最大限度的收回，保证破产企业债权人的合法权益不受侵害，人民法院在审理执行破产债权清收案件中，应完善审理程序。最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第七十三条规定：“清算组应当向破产企业的债务人和财产持有人发出书面通知，要求债务人和财产持有人于限定的时间向清算组清偿债务或者交付财产。破产企业的债务人和财产持有人有异议的，应当在收到通知后的七日内提出，由人民法院作出裁定。破产企业的债务人和财产持有人在收到通知后既不向清算组清偿债务或者交付财产，又没有正当理由不在规定的异议期内提出异议的，由清算组向人民法院提出申请，经人民法院裁定后强制执行”。司法实践中，债务人对清算组发出的《清偿债务通知书》一般不予理睬或不签收。由于破产程序中的裁定除了不予受理或驳回申请的裁定可以上诉外，其他裁定一律不能上诉，包括对外债权清收中裁定强制执行的裁定也不能上诉，因而法官对于这种裁定是非常小心谨慎的，在债务人提出异议或收到后没有提出异议时难以直接依据《清偿债务通知书》进行裁定，往往要长时间认真查证甚至亲自调查清楚后才制作裁定，时间和环节多，给债权的清收增加了难度。我们认为，在债务人对破产债权提出异议或没有明确表示认可时，参照民事诉讼法的审判程序规定，及时召集清算组和债务人对异议进行开庭审理，以减少债权核查的环节和时间，保证裁定强制执行的准确性。
四、人民法院应多想办法、调裁结合，最大限度维护破产企业的合法权益。
债务人下落不明时，我们可以通过查询工商档案的办法寻找；债务人无存款时，我们可以查询债务人的房产、地产、车辆、对外投资的财产来执行；主张债权的证据不足时，我们可以在对方认可的范围内部分解决问题；债务人认可债务，但提出应落实企业有关返利政策，解决破损、差件、广告宣传、仓储等费用时，可在调查核实的基础上酌情考虑，争取调解结案；企业主张债权的诉讼时效超期时，我们可以用调解的方法解决问题。破产债权清收，裁定强制执行是一种解决办法，但在破产债权存在较多瑕疵时，我们还是要多想办法，善用法律，调解和裁判结合才能取得好的清收效果。
五、人民法院受理破产案件后，可聘请有经验的破产管理人或改变清算组的组成方式来提高清收效率。
根据最高法院规定，清算组成员可以从清算中介机构以及会计、律师中产生，具体可从律师事务所、会计师事务所中选派，让会计师、律师等专业人士作为清算组成员，以此解决清算组的工作能力和经验问题，同时提高清算的效率。在清收中，可将聘请费用与对外债权的数量、数额、清收难度以及清收回来的债权金额挂钩，适当提高中介机构的聘请费用，以提高中介机构清收债权的积极性。