国务院机关事务管理局


国务院机关事务管理局 中央国家机关人防委员会文件
关于印发《中央国家机关人防工作目标管理暂行办法》的通知
（96）国管办字第35号



国务院各部委、各直属机构：

　　现将《中央国家机关人防工作目标管理暂行办法》印发你们，请遵照执行。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一九九六年三月八日


附件：中央国家机关人防工作目标管理暂行办法





中央国家机关人防工作目标管理暂行办法



一、实行人防工作目标管理的目的
　　按照国家对人防工作的有关要求，结合中央国家机关的实际情况，为进一步搞好新时期中央国家机关的人防建设，加强人防工作的正规化、制度化管理，使人防工作更好地为战备建设、经济建设和机关建设服务。
　　二、中央国家机关人防工作目标管理的主要内容
　　（一）人防组织机构
　　１、各部门及在京直属单位的各级人防组织机构健全，管理人员到位，能切实履行职责。
　　２、全面掌握国家有关人防工作的政策、法规，及时传达贯彻上级人防部门的指示精神，并结合本部门人防工作的实际情况，制定相应的管理办法，监督检查制度落实。
　　３、能按时、高质完成上级人防部门交办的各项工作任务。
　　（二）人防工程建设
　　１、按照国家赋予人防部门的职责，积极组织制定本部门及所属单位的人防工程建设规划，掌握本部门及在京直属单位的年度基建任务情况，并对工程建设项目提出合理建议。
　　２、按照上级部门的有关要求，严格履行人防工程建设的审批程序，搞好工程质量监督，严格工程验收，保证投资效果。
　　３、严格执行加固改造人防工程审批程序，符合有关技术标准。
　　（三）人防工程维护管理
　　１、人防工程维护管理制度健全，责任明确，监督措施得力。
　　２、人防工程防汛、防火等安全工作责任到人。
　　３、人防工程及设备、设施维护较好，工事完好率较高。
　　（四）人防工程平战结合
　　１、有长期的人防工程改造、利用计划，并能按计划实施。
　　２、对平时使用的人防工程，能严格履行报批手续，各项管理制度健全，措施得力，不发生任何责任事故。
　　３、人防工程利用率、产值、上缴国家利税较高。
　　（五）人防统计工作
　　１、统计工作制度健全，各种统计资料有专人保管。
　　２、按上级人防部门的有关要求及时填写各种统计报表，内容完整、规范，数据准确。
　　３、能及时准确地向领导和上级人防部门提供有关资料信息，提出改进工作的意见和建议，逐步实现统计资料的微机管理。
　　（六）人防经费物资管理
　　１、人防固定资产、经费、物资等管理制度健全，责任明确，不出现资产流失。
　　２、严格遵守人防财务管理制度，合理使用人防经费，做到专款专用，有独立的人防帐户或人防科目，不出现任何违纪、违章现象。
　　３、按时、按标准完成上缴人防使用费任务，按期归还上级人防部门的借款。
　　（七）人防文书、档案
　　１、人防文件、图纸、档案有专人保管，各种文稿符合规范要求，管理制度健全。
　　２、严格遵守人防保管制度，妥善保管机要文件及图纸资料。
　　３、不出现任何丢失文件、泄密事故。
　　（八）人防宣传教育
　　１、对内经常进行人防工作宣传和国防教育，扩大人防工作影响。
　　２、对外经常投递稿件，宣传人防工作改革成果。
　　３、积极参加并搞好本部门及所属单位人防干部的政策和业务培训，不断提高管理水平。
　　三、考核评分标准和考核成绩
　　对各部门人防工作的考核实行百分制，分四个等次。90分以上为优秀，80～90分为良好，60～80分为合格，60分以下为不合格。具体考核评分标准和自测成绩、考核成绩登记，见附表。

　　四、查、评比及奖励办法
　　检查分自查和复查两个阶段，自查阶段从每年十月开始，由各部门按照目标管理评分标准进行自查和自行打分，并于十月三十日前将自查报告和自测成绩表报中央国家机关人防办公室。复查阶段从每年十一月开始，由中央国家机关人防办组织人防协作组组长对各部门执行目标管理的情况进行复查，按照考核评分标准，核定分数，确定考核等次，填写考核成绩表。对考核成绩较好的部门和考核平均成绩较好的人防协作组进行通报表彰并给予一定物质奖励，对考核不合格的部门进行通报批证。

　　本办法自下发之日起执行，各部门可根据本办法制定本部门及在京直属单位具体实施办法。




　　内容提要: 阶段性行政行为，虽然其外观完全符合可诉行政行为的特点，但从行政过程的整体性来看，其对相对人不产生独立的行政法律效力，不应单独纳入行政诉讼受案范围。


■案号 一审：（2011）泰山行初字第 204 号 二审：（ 2012）泰行终字第 25 号
【案情】
上诉人（原审原告）：孟繁金。
被上诉人（原审被告）：泰安市规划局。
2010年9月25日泰安市规划局执法人员接到群众举报后，赶到泰安市泰山区青山南村小区孟繁金建房现场进行现场勘验、询问、调查取证，发现孟繁金未取得建设工程规划许可证即在其住宅二层楼上扩建第三层楼房一处，建筑面积50．49平方米，遂依据城乡规划法第六十四条之规定，于2010年9月26日作出泰规停决字［2010］第2098号责令停止违法行为决定书（以下简称停止决定），主要内容为：“责令其停止违法建设行为，并于2010年9月26日到本机关接受处理”，同日向孟繁金送达。后孟繁金并未停工。2010年12月2日泰安市规划局依据城乡规划法第六十四条之规定，作出泰规拆决字［2010］第2098号责令限期拆除决定书（以下简称拆除决定），主要内容为：“责令于2010年12月10日前自行拆除违法建设”，同日向其留置送达。孟繁金对拆除决定不服，向泰安市人民政府申请复议，泰安市人民政府于2011年10月9日作出行政复议决定书维持了拆除决定。孟繁金于2011年10月24日向一审法院提起诉讼，要求撤销停止决定。
【审判】
山东省泰安市泰山区人民法院经审理认为，上述事实表明泰安市规划局在发现孟繁金的建设行为后，即按照城乡规划法的程序规定立案调查，及时下达了停止决定，随后对孟繁金行为的性质和后果进行了审查判断，最终依法作出了具有实体内容的拆除决定。故停止决定只是整个查处过程中的一个执法环节，是为了防止危害后果进一步扩大所实施的阶段性行为，不是最终的处理结果，此时行政处理程序尚未结束，不具有可诉性，故孟繁金的起诉不符合法定条件。据此，一审法院依照最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第44条第1款第（11）项之规定，裁定驳回原告孟繁金的起诉。
宣判后，孟繁金不服一审判决，提起上诉。
山东省泰安市中级人民法院认为，一个复杂的行政行为经常体现为一系列行政行为组成的一个行政过程，在作出最终行政处分之前，会有一些预备性、程序性和处于中间阶段的阶段性行政行为。有一些阶段性行政行为虽然表面与普通的可诉行政行为无异，但从其所处的行政过程的整体性来看，其对相对人不产生独立的、最终的行政法律效力，一般不单独具有可诉性。本案中孟繁金所起诉的停止决定即是泰安市规划局所作最终行政行为拆除决定之前的阶段性行政行为，不应单独纳入行政诉讼受案范围。原因主要有以下几点：一、如果对作为阶段性行政行为的停止决定进行审查，将可能妨碍行政程序的正常发展，使本应正常推进的行政过程中止或中断，并与行政主体之后或最终的行政行为冲突。本案中泰安市规划局依据城乡规划法等法律法规处理未取得建设工程规划许可证的违法建设行为时，依照城乡规划法第六十四条的规定，应当按照先作出停止决定然后作出拆除决定的顺序进行处理。如果法院对停止决定进行司法审查，将妨碍行政程序的正常进行即妨碍拆除决定的作出。且如果法院对停止决定进行司法审查并作出裁判，该裁判结果也很可能与行政主体其后作出的拆除决定的内容相冲突。二、阶段性行政行为往往无独立的行政法律效力，其暂时性的行政法律效力往往因最终行政行为的作出而被吸收、覆盖导致失效，这种情况下阶段性行政行为无独立的诉讼利益，不需裁判亦无法执行。本案中停止决定中的“责令停止违法建设行为”的行政法律效力自然被拆除决定“责令于2010年12月10日前自行拆除违法建设”的行政法律效力所吸收、覆盖，当泰安市规划局作出拆除决定并送达孟繁金时，拆除决定对孟繁金生效，同时停止决定失效，不再产生法律规制效力，停止决定实际上无独立的诉讼利益，没有单独进行司法审查的必要。三、作为阶段性行政行为的停止决定，可以在审查行政主体的最终行政行为时受到审查。孟繁金可以另行起诉拆除决定，停止决定可以也仅应在孟繁金起诉拆除决定一案中成为法院司法审查的对象。孟繁金如果起诉拆除决定，在该案中法院亦有义务对停止决定进行司法审查，同样可以达到审查停止决定合法性的诉讼目的。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人的上诉理由不能成立。据此，山东省泰安市中级人民法院依照行政诉讼法第六十一条第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
【评析】
随着现代行政的发展、行政程序的完善，行政主体越来越多地作出由一系列行政行为组成的复杂行政行为，阶段性行政行为会越来越多地被诉至法院。但现行行政诉讼法是以“行政行为”概念作为理论原点以确立行政诉讼受案范围，对于行政过程的理论及应用未予重视，法律及司法解释对阶段性行政行为是否可诉均未作规定，有必要结合本案例对阶段性行政行为的可诉性问题进行分析研究。
有观点认为本案符合最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第1条第2款第（6）项的规定：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”拆除决定对上诉人生效时，停止决定失效，停止决定对当事人不产生实际影响，因此不属于人民法院行政诉讼的受案范围。其他阶段性行政行为亦均可以适用该项规定。笔者认为该观点不可取，理由如下：一、停止决定对当事人并非不产生实际影响，在拆除决定生效之前其当然地具有约束相对人停止违法建设行为的行政法律效力。虽然拆除决定生效时停止决定失效，但此时停止决定最终的失效并不能否定其在被作出至失效期间的行政法律效力，亦不能否认在此期间对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响。其他阶段性行政行为也会对相对人在一定期间产生一定的实际影响。二、最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第1条第2款第（6）项的规定是将“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”完全排除于人民法院行政诉讼的受案范围之外。停止决定这类阶段性行政行为虽然不能单独地作为诉讼标的纳入行政诉讼的受案范围，但由于其在被作出至效力被吸收期间发生了行政法律效力，对相对人权利义务产生了实际影响，因此其可以也应当在当事人起诉最终行政行为如拆除决定案中成为法院司法审查的对象，而不是完全排除于人民法院行政诉讼的审查范围之外。本案例不能适用最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第1条第2款第（6）项之规定以驳回起诉。
如前所述，阶段性行政行为一般不单独具有可诉性，但是否可以得出结论：所有的阶段性行政行为均不单独具有可诉性呢？笔者认为答案是否定的，有一部分阶段性行政行为也可以单独起诉。比如本案中若泰安市规划局作出并向孟繁金送达停止决定后，在合理的期限内未再进行最终的处理，即未再作出拆除决定。这种情况下停止决定中泰安市规划局“责令停止违法建设行为”的意思表示发生独立的行政法律效力，孟繁金会因停止决定的行政法律效力而不能继续建设。若孟繁金认为其有权继续建设，停止决定侵害了其权益，此时应认为停止决定单独地具有可诉性。因为孟繁金的权益受到停止决定的限制性影响，在其他可诉性要件均具备的情况下，泰安市规划局作出停止决定的行为符合行政诉讼法所规定的起诉条件，可以单独起诉。再比如若泰安市规划局作出的停止决定中不仅包括责令停止违法建设行为的内容，还包括缴纳罚款若干的内容，则即既使其后已经作出拆除决定，亦应认为停止决定可以单独起诉，因为停止决定虽为阶段性行政行为，但其中包含了罚款等不因最终行政行为即拆除决定而失效的单独可诉的内容。
有必要对阶段性行政行为的可诉性要件进行归纳，笔者认为基于阶段性行政行为的特点，其可诉性要件主要有以下两点：
要件一：不妨碍行政主体作出最终行政行为的正常程序。
行政主体作出最终行政行为的正常程序如果可能由于对该阶段性行政行为的司法审查而被打乱，此时对阶段性行政行为的司法审查，会不必要地妨碍行政主体将要或已经作出的最终行政行为，该阶段性行政行为不具可诉性；与此相反，不会打乱行政主体作出最终行政行为的正常程序则成为该阶段性行政行为具有可诉性的要件之一。
要件二：该阶段性行政行为具有独立的行政法律效力。
通常有两种情况符合该要件。情况一，该阶段性行政行为包含不因之后或最终行政行为的作出而失效的行政法律效力。如果当事人的权益实际是因最终行政行为作出而可能受到影响，或该阶段性行政行为依赖最终行政行为的生效而生效，则认为该阶段性行政行为没有独立的行政法律效力，不具有独立成诉的诉讼利益，自然该阶段性行政行为不具可诉性。与此相反，若当事人的权益仅仅因该阶段性行政行为就可能受到实质影响，如前文所假设停止决定另包括缴纳罚款若干之内容，则认为该阶段性行政行为有独立的行政法律效力，该阶段性行政行为具有单独的可诉性。情况二，行政过程存在不合理的延迟。一般情况下行政主体按照法定或合理的步骤及期限作出一系列行政行为，正常地推进行政程序。在这一行政过程中，如果当事人对某阶段性行政行为提起行政诉讼，法院即使拒绝审查亦不会影响其权益，因为该阶段性行政行为的行政法律效力会被将要作出甚至已经作出的行政行为吸收或覆盖，这种情况下没有必要对该阶段性行政行为单独进行司法审查。但与此相反，某些行政过程在某一阶段性行政行为完成后，在合理期限内未能正常继续，在某一环节无正当理由中断或中止，行政主体迟迟未作出之后或最终的行政行为。此时虽然该阶段性行政行为的行政法律效力有可能在将来被之后或最终的行政行为之行政法律效力吸收或覆盖，但因行政主体推进行政过程的迟延及是否继续推进的不确定性，致使该阶段性行政行为实际影响当事人权益。这种情况下阶段性行政行为的行政法律效力应视为现实的、独立的，而不是暂时的，可以认定该阶段性行政行为具有了独立的行政法律效力，该阶段性行政行为具有单独的可诉性。适用本要件须注意两个问题，一是在行政过程存在不合理延迟的情况下，阶段性行政行为所具有的可诉性并不与不妨碍行政主体作出最终行政行为的正常程序这一要件相冲突，因为行政主体所造成的行政过程存在不合理的延迟这一状态，本身已经破坏了其作出最终行政行为的正常程序，在行政过程存在不合理的延迟的情况下已无正常程序可言。二是在审判实践中应结合作为整体的、系列的、过程性的复杂行政行为的固有特点及现实情况来判断行政主体推进行政过程是否存在不合理的延迟。
当然，阶段性行政行为的可诉性要件还应包括主体性要件、职权性要件等其他要件，因与一般可诉行政行为无异，本文不再赘述。



出处:《人民司法》2012年第20期


作者单位：山东省泰安市中级人民法院