山东省济南市人民政府


济南市信访秩序管理规定
济南市人民政府
济南市人民政府令第174号


（2001年4月2日济南市政府常务会第22次会议审议通过，自发布之日起施行）


第一条 为了加强信访秩序的管理，畅通信访渠道，保障信访人的合法权益，维护社会秩序，根据国务院《信访条例》、《山东省信访规定》和有关法律、法规，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本市行政区域内的公民、法人和其他组织（以下统称信访人）从事信访活动，各级机关处理信访事项，必须遵守本规定。
第三条 市信访局是全市信访工作的主管部门；县（市）区信访局负责本辖区内的信访管理工作，并接受市信访局的业务指导。
市和县（市）区人民政府所属部门确定的信访工作机构负责本部门的信访工作。
公安、民政等有关部门应当按照各自职责，维护好信访秩序。
工会、妇联等群众团体应当协助各级机关维护好信访秩序。
第四条 信访人依法进行信访活动受法律保护。
信访人进行信访活动，不得损害国家、集体的利益和其他公民的合法权益。
第五条 各级机关处理信访事项，应当坚持谁主管、谁负责，及时、就地、依法解决问题与教育疏导相结合的原则。对本机关职责范围内的信访事项，应当查清事实，认真负责地进行处理和解决；非本机关职责范围内的信访事项，应当及时转交或告知信访人到有关机关处理。
第六条 信访人对下列信访事项应当向依法有权作出处理决定的机关或者其上一级机关提出：
（一）对各级机关及其工作人员提出批评、建议和要求；
（二）检举揭发各级机关工作人员的违法、失职行为；
（三）控告侵害自己合法权益的行为；
（四）其他信访事项。
第七条 信访人对各级人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。
信访事项属于《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国仲裁法》调整范围的，信访人应当依法申请行政复议或提起行政诉讼，或者申请仲裁。
第八条 信访人采用书信形式提出信访事项，提倡署真实姓名、通信地址。检举、揭发、控告信应写清被检举、揭发、控告人的姓名、单位、基本事实和投诉要求。
第九条 信访事项采用走访形式提出的，应当到有关行政机关设立或者指定的信访接待场所提出。
第十条 信访人表达群体意愿，确需采用走访形式的，应当推选代表反映，代表人数不得超过5人。
第十一条 信访人应当如实反映情况，应服从有关机关符合法律、法规、规章和政策的处理。
第十二条 各级机关对受理的信访事项，应当即时处理并答复信访人，信访人要求书面答复的，办理机关应当出具书面答复意见；不能及时处理的，一般应当在30日内办理完毕并答复信访人；情况复杂的，时限可适当延长，但一般不超过60日。
第十三条 信访人不服信访事项的处理，可请求原办理机关复查。原办理机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以答复；对复查意见不服的，信访人可以自收到复查意见书之日起30日内请求上一级机关重新复查；上一级机关应自收到复查请求之日起30日内提出复查意见。
第十四条 信访工作人员在信访活动中应当做到：
（一）秉公办事、文明接访，不得以权谋私；
（二）对信访事项及时办理，不得推逶、敷衍、拖延；
（三）不得将检举、揭发、控告材料转交给被检举、揭发、控告的人员或单位，不得隐匿和擅自销毁信访材料；
（四）对信访事项有利害关系的工作人员应予回避。
第十五条 信访人在走访中必须遵守下列规定：
（一）不得聚众闹事、围堵冲击机关、拦截车辆、堵塞交通，不得在机关门前静坐、示牌、散发传单、张贴或铺设大小字报等；
（二）不得阻碍机关工作人员执行公务，不得纠缠、侮辱、威胁、殴打机关工作人员；
（三）严禁携带危险品、爆炸品以及管制器械进入接待场所；
（四）走访反映意见完毕，不得滞留，不得将老人、病人、残疾人、婴幼儿等舍弃在接待场所，不得占据办公场所，不得损坏接待场所的公私财物。
第十六条 信访人到各级机关走访的，机关保卫部门应当配合信访部门维护好信访秩序。
第十七条 对于可能造成重大社会影响的紧急信访事项和信访信息，有关机关应当在职权范围内依法采取措施，防止不良影响的发生和扩大。
第十八条 对信访人中有危害公共安全或他人人身安全行为的精神病人，接访部门所在地的公安部门应当依法采取保护性约束措施；需要送往指定单位、场所加以监护的，由其居住地的县（市）区公安部门依照有关规定办理。
第十九条 信访人违反本规定第十五条的，接访部门可给予批评；批评无效的，由公安部门强行带离现场，并按照《信访条例》等有关规定予以收容、遣送、教育；违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由公安部门依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十条 各级机关工作人员在处理信访事项中，因失职、渎职造成严重后果的，由其所在机关给予批评教育或行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十一条 本市区域内企事业单位、社会团体管理信访秩序，可参照本规定执行。
第二十二条 本规定自发布之日起施行。


2001年4月26日
　　由于善意取得制度要发生原所有人的所有权消灭，而受让人取得所有权的法律效果，因此，各国的法律都规定了严格的条件。从《物权法》第106条的规定看，我国善意取得制度的构成要件包括以下几个方面：
1、善意取得的对象可以是动产，也可以是不动产，还可以是其他物权。学说通识，动产的公示以占有为原则，以登记为例外。采取占有为公示方法的动产，始有善意取得制度的适用。不动产借助登记的公信力来达到维护交易安全的目的，这与采纳占有的公信力原则来维护交易安全的动产善意取得制度，相去甚远。因此，各国通例皆将善意取得制度的适用范围限定于动产。然而，《物权法》却没有采取各国通例，将善意取得制度的适用范围扩大到了不动产，甚至包括其他物权。《物权法》之所以突破各国通例，将不动产纳入善意取得的范围，是因为不动产虽然采取登记的公示方法，相对于动产而言，受让人误认为占有人为所有人的概率要小得多。但是，由于我国正处在由计划经济向市场经济转型的过渡时期，许多不动产登记制度尚未完善，如在房屋预售的过程中，存在“一房二卖”，甚至“一房多卖”的情况，导致许多购房人的利益得不到保障。作为不动产的登记制度，其目的就是向社会公众宣示其物权所有的一种法律制度，对所有权人是一种依赖。但是，我国尚未建立完善的不动产登记体系（尤其是在我国广大农村，房产登记制度几乎是一片空白），不动产登记存在很多瑕疵，如不动产共同共有关系中，不动产物权仅登记在一个或部分共有人名义之下；虚假登记，这种情况在我国比较普遍，比如实际购买人出于种种原因将所购买的房产登记于亲戚朋友名下,尔后又转卖于善意第三人；当事人利用登记工作人员的不正当关系，违法进行不动产登记变动从而擅自处分了他人的不动产等等。可见，在不动产交易中同样会因登记错误、疏漏、未登记等原因发生无权处分问题。因此，作为不动产受让方的第三人也同样存在是否知情即是否善意的问题。如果不动产交易中第三人取得不动产是出于善意，则从保护善意第三人和维护交易秩序的目的出发，应当允许第三人获得该不动产的所有权。也正是基础此种考虑，我国的《物权法》将善意取得制度的适用范围由动产扩大到了不动产。

值得注意的是，并不是所有的动产都适用善意取得制度。(1) 禁止和限制流通的动产不适用善意取得制度。 因为善意取得的主要目的是为了保护交易安全，促进财产流转，其前提是这些财产能够在市场上自由流通。如果转让的财产是法律禁止和限制流通的，如毒品、剧毒物、爆炸物、倒卖国家不允许自由买卖的珍稀动物以及国家重点保护的文物等，其交易行为本身就是违法的，不能适用善意取得制度。因此，善意取得制度不可能去保护一种非法交易的所谓的安全利益。 (2) 被查封的财产也不适用善意取得制度。财产被查封后，当事人的处分权受到限制，如将财产转让他人，将破坏查封的效力。因此，第三人即使是善意，也不应取得所有权。(3)某些具有人身性质或重大感情价值的财产也不适用善意取得制度。一般而言，原所有人的损失可以通过无权转让人赔偿的方式得到补偿，但类似毕业证书、学位证书、奖章、祖传家物等与所有人具有身份上或特殊感情联系的财产，除非善意第三人归还，否则其损失是无法得以补偿的。从善意第三人方面而言，他也没有理由非拥有这些财产不可，他可通过替换或赔偿恢复损失，故此类特殊财产不能适用善意取得制度。(4) 赃物不适用善意取得制度。对受让人善意取得赃物的处理，既是司法实践中十分棘手的问题，又是人们生活中普遍关心的问题。

笔者认为确定善意取得的首要原则是要权衡受让人和失主的利益，如何认定必须有一个严格的条件。现在市场经济很不规范，行政管理也没有跟上，是否能使用好这一制度还是值得考虑。在实际中，公安机关处理这些案件往往会被置于两难的境地。例如，最棘手的盗脏车辆的问题，经常发生的例子是公安机关破了案子输了官司——追到赃车，返还买主，失主诉公安；退还失主，买主告公安。这在某种程度上导致赃车难以追缴。通过近几年的实践看，盗赃物适用善意取得制度是弊大于利。而且由于我国法律严格禁止销售和购买赃物。即使买受人在购买赃物时出于善意，也不能因此取得该物的所有权。对于赃物，不论该物几经转手，所有权人均有权请求最后占有人返还。因此，笔者认为立法者可能是基于以上原因考虑，才在《物权法》回避了这一问题，没有明确规定盗赃物是否适用善意取得制度。

2、受让人取得财产时出于善意。善意取得以受让人的善意为条件。善意是相对于恶意而言的，如果受让人在取得财产时具有恶意，则不适用善意取得。但是，关于善意的标准和善意的举证问题，《物权法》第106条对此却没有进行界定。

首先，善意的确定。善意，恶意的对称，指不知情。也就是说，善意是人的一种主观心理活动，不显于外部，难于猜测。由于善意只是受让人取得财产时的一种心理状态，这种状态很难为其他人所得之。因此，笔者认为由于善意是而且只是受让人在领受财产时的一种心理状况，这种心理状况又很难以为他人所知，法律上要对其进行全面的求证和界定更是难上加难。在确定受让人是否善意时，一般采用“非恶意及善意”的推定方法，即除非有证据证明受让人主观上存在恶意，否则，就推定受让人在领受财产时不知，也不可能知道转让人无转让财产的权利。但是，采用这种推定方法确定受让人是否具有善意时，应考虑当事人从事交易时的一些相关因素，包括但不限于交易是否有偿、交易价格的高低、交易的场所和环境、转让人的形迹是否可疑等等。具体而言，如果受让人在受让物品的价格明显低于同类物品的市场价格，那么转让人很可能是无处分权人；如果受让人在非公开的场所，尤其是在“黑市”上购买二手货的，那么受让人可能是恶意的；如果转让人在转让财产时形迹可疑，那么往往表明其是恶意的。

其次，关于善意的举证问题。由于对善意的确定采取的是推定的方法，因此，如果让受让人就其是否出于善意进行举证，则加重了受让人的负担，不利于对善意第三人的保护。通说认为，应当由原权利人举证证明受让人是否具有恶意，如果原权利人不能证明受让人为恶意的，根据“非恶意及善意”的原则，推定受让人为善意。

最后，关于善意的确定时间。《物权法》第106条明确规定，受让人的善意限于领受财产时，即让与人交付财产时受让人须是善意的。至于受让人取得财产后，是否是恶意，则不影响善意取得的效力。但是，如果受让人在领受财产以前出于恶意，一般推定其领受财产为恶意，不适用善意取得。

3、转让人必须是无权处分财产的人。如果转让人有处分财产的权利，那么其转让就是有权合法的转让，也就无所谓的善意取得的问题。因此，善意取得的另一个前提条件是转让人是无权处分财产的人，即转让人的行为是一种无权处分行为。所谓的无权处分行为是指转让人没有处分财产的权利而实际上从事的法律上的处分行为，且这种处分行为以转移所有权为目的。无权处分行为主要有两种情形：一是转让人自始至终无处分权，还有一种是本来转让人有处分权，但后来因某种原因丧失了处分权。

4、受让人以合理的价格有偿取得。善意取得适用应以有偿取得为前提条件。因为，在许多情况下，无偿转让财产本身就表明财产的来源可能是不正当的，而一个诚实的、不贪图便宜的受让人在受让财产时，应当查明财产的来源，如果不经调查就无偿受让财产，则本身就是善意的，或者说是有过失的。受让人在领受财产时，必须向让与人支付相应的财产或者金钱，无偿取得财产时，不能即时取得所有权。因为在市场经济条件下，财产转让一般是以对价为条件的，这是财产转让的一般规律，违反这一规律的财产转让，就可以引起人们对该项交易是否善意的合理怀疑。不仅如此，在有偿取得的前提下，其价格是否合理，也是衡量受让人首领财产时是否善意的标准之一。

5、受让人必须通过交换取得财产。受让人取得财产必须是通过买卖、互易、债务清偿、出资等具有交换性质的行为实现的，否则不适用善意取得。因为善意取得制度的目的在于保护交易安全，如果不是通过交易行为取得的财产，也就不存在善意取得的问题。因此，在确定善意取得的要件时，必须要求受让人取得的财产是通过买卖、互易、债务清偿、出资等具有交换性质的行为实现的。如果受让人通过交易以外的其他方式如继承、接受遗赠、盗窃、抢劫、先占等取得财产的，则不能产生善意取得的效力。

6、受让人已经实际领受标的物。法律设立善意取得制度最终是保护山以受让人即时取得财产的所有权或他物，因此，发生所有权的转移是善意取得条件之一。根据《物权法》的相关规定，有些财产的转让，是以登记为生效要件的，如不动产；而有些财产的转让时不需要登记就能发生所有权转移的法律效力的，如动产。因此，《物权法》第106条规定，在需要进行转让登记的情形下，以登记的时间作为财产所有权转移的时间标志。在不需要登记的情形下，占有的转移是适用善意取得条件之一。因为善意受让而取得权利，是占有效力的表现。因此，适用善意取得制度，对于动产而言，需要受让人已经实际占有；对于不动产而言，受让人应当已经办理了登记。否则，均不产生善意取得的效果。

（作者单位：江西省新建县法院）