浅谈不起诉制度的发展与完善

作者北安市人民法院王素杰

此次刑诉法的修改，是我国刑事诉讼制度的重大调整。在公诉制度中，不再使用免予起诉，扩大了不起诉的范围，因此对于不起诉制度的进一步健全和完善就显得尤其重要。不可否认，新刑诉法对不起诉制度的规定虽较为全面，但仍然过于粗疏和原则，司法实践中操作起来尚欠具体，不够细致。随着理论的发达和立法经验的丰富，不起诉制度仍需在实践中进一步发展和完善。笔者认为，以下一些问题是完善不起诉制度需要注意的：

（一） 绝对不起诉适用的情形

检察机关对具有《刑事诉讼法》第15条规定的情形之一的，应当作出不起诉决定。那么，我们研究《刑事诉讼法》第15条规定的六种不追究刑事责任的情形就会发现，这六种情形法律后果相同，但行为本身的性质不予追究的原因各异。第一种情形属一般违法行为，尚未构成犯罪，不予追究是理所当然的，后五种情形以存在犯罪为前提，因客观上出现某种无须追究的特殊情况，因而法律作了不予追究的特殊规定。这样，绝对不起诉的情形有两大类，一是构成犯罪的一般违法行为，二是某种特殊犯罪行为，这里立法上就忽略了合法行为或者未实施危害社会行为的情形。在这两种情形下，公安机关如果把合法行为的实施者，如正当防卫，紧急避险，或者把没有犯罪行为的人错误的立案、侦查的，对这样的无辜者不起诉是无疑的。但检察机关作出不起诉的法律依据却没有，因为《刑事诉讼法》第15条中的六种情形中不含这两种情形。鉴于此，建议《刑事诉讼法》第15条应增加“行为合法的或未实施危害社会行为的”为绝对不起诉的情形，弥补立法上的漏洞[14]。

（二）司法机关进行复议和申诉

新刑诉法规定，公安机关认为不起诉决定有错误时，可以要求复议，如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核；被害人不服，可以向人民检察院申诉。但不难看出，刑诉法只是这样原则规定了检察机关进行复议，复核、复查申诉，比较笼统和粗疏，至于检察机关进行复议、复核和复查申诉时具体的一些操作程序和要求，比如检察机关应当遵守的期限，对复议、复核和复查申诉后的答复方式和要求均未作细致规定，这样就不利于司法实践的操作。为了保障检察机关的正确复议、复核和复查申诉，建议有关细则增加这方面的规定。与此相应，新刑诉法也只是原则规定了公安机关可以复议、复核，那么，公安机关作为司法机关，其提出复议、复核也应有合理的期限，对此应予明确，这里的问题与上面的差不多。刑诉法对此应规定的具体细致，这样才使不起诉制度更加完善和易于操作。

（三）建立不起诉的公开审查制度

不起诉公开审查制度，也有的地方称“不起诉听证制度”，是指人民检察院对于拟作不起诉处理的案件，以一定形式听取有关人员的意见，并向社会公开的一种工作制度。从现实的情况看，有两点因素使检察机关有必要实行这项改革:一是社会上有一种观点认为，人民检察院作为法律监督机关，自身还缺乏监督;二是人民群众对公正的要求比较高。具体到公诉工作中，由于公诉干警的总体素质还不能适应法治发展的要求，执法水平还不够高，在工作中出现这样那样的错误还难以避免，询私舞弊等违法办案现象也时有发生。如果不采取一定措施促进公诉工作的公正，就难以提高检察机关在人民群众中的公信度，从长远看不利于检察事业的发展。不起诉是公诉干警违法违纪的主要环节。增进不起诉工作的公开程度，有利于保障公诉环节的司法公正，防止违法违纪现象的发生。另一方面，实行不起诉公开审查也符合刑事诉讼法的立法精神刑事诉讼法第139条规定:“人民检察院审查案件，应当讯问犯罪嫌疑人，听取被害人和犯罪嫌疑人、被害人委托的人的意见。”而不起诉公开审查主要是听取当事人及其委托人的意见。可见，不起诉公开审查正是贯彻执行刑事诉讼法上述规定的一项具体措施，并没有超越法律赋予的权限，也没有改变法定的办案程序或者引起检察职权的增减或变更，符合司法活动的合法性原则 。2000年4月，最高人民检察院在广州组织召开了有十一个省市检察院起诉部门负责人参加的不起诉案件公开审查观摩暨调研会。从会上有关单位介绍的情况看，实行不起诉公开审查的形式不尽统一，虽然切实贯彻了公开原则，但大多采取了比较复杂的程序。不起诉公开审查的具体形式应当允许各地探索，但要坚持合法原则和公正与效率兼顾的原则，为此应当明确以下几点;第一、不起诉公开审查的目的，是为了充分听取侦查机关(部门)和犯罪嫌疑人、被害人以及犯罪嫌疑人、被害人委托的人等对案件处理的意见，为人民检察院对案件是否作不起诉处理提供参考。不起诉公开审查的方式，应当与这一目的相适应。第二、对适用公开审查的案件范围要进行必要的限制，原则上只适用于当事人对不起诉处理有争议或者在当地有较大影响、社会关注的案件。从诉讼经济出发，没有必要对所有不起诉案件都实行听证。在决定不起诉公开审查前，人民检察院应当听取当事人主要是被害人的意见，如果当事人对不起诉有争议，可以进行不起诉公开审查。如果当事人没有争议，但是社会各界对该案比较关注，为了争取比较好的社会效果，也进行公开审查。除这些情况以外，一般可以按照法定程序办理后迁行决定不起诉，没有必要进行公开审查。从不起诉的性质看，对拟作证据不足不起诉决定案件的不宜进行公开审查，因为这类案件证据有缺陷，检察机关将来还有再起诉的可能，进行公开审查将可能使犯罪嫌疑人了解案件证据存在的缺陷，影响未来可能的侦查和起诉工作。对拟作法定不起诉决定的案件，一般可以不进行公开审查，因为这类案件事实比较清楚，而且法律规定也很明确，但如果被害人有异议，认为不具备法定不起诉的适用条件，也可以进行公开审查。按照法律规定属于不公开审查的案件，不能进行公开审查。也就是说，涉及国家秘密、个人隐私的案件，审查程序和内容不便公开，只将不起诉决定公开宣布。未成年人犯罪的案件，也不宜进行公开审查。第三、公开审查应当采取灵活、简便的方式进行。对拟作不起诉决定的案件进行公开审查时，要允许关注该案的群众和公安机关等有关部门人员旁听，可以邀请人大代表、政协委员、特约检察员等人士参加;经人民检察院许可，新闻记者可以旁听和采访;根据案情或者当事人请求，可以邀请有关专家及与案件有关的人参加;对于涉及国家财产、集体财产遭受损失的案件，可以通知有关单位派代表参加。程序上主要是听取当事人、辩护人、诉讼代理人的意见，不出示证据，不进行辩论，不能采取类似庭审的程序。第四、对拟作不起诉处理的案件公开审查后，应当制作不起诉公开审查报告。报告中应当重点写明公开审查过程中各方一致性意见或存在的主要分岐，并提出提起公诉或不起诉的建议，连同公开审查笔录，呈报检察长或者检察委员会，作为案件是否决定不起诉的参考。至于进行不起诉公开审查是否应事先征得当事人同意。一般认为，不起诉公开审查在试点阶段不宜采取强制的形式，毕竟法律对不起诉公开审查没有明确规定，当事人可能不理解甚至不愿意参加，如果强制当事人参加，反而会影响公开审查的社会效果，因此，在不起诉公开审查前，原则上应征得当事人的同意。不起诉公开审查制度如发展成熟，可先以司法解释的方式固定下来，以后再纳入法律之中。（如网站转载敬请注明作者）


黑龙江省佳木斯市人民政府


关于印发佳木斯市住宅专项维修资金管理办法的通知

佳政发〔2010〕18号


各县（市）区人民政府，市政府直属各单位，驻佳中省直单位：

　　《佳木斯市住宅专项维修资金管理办法》业经二○一○年七月十五日市政府第三十七次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　佳木斯市人民政府
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一○年七月三十一日



　　　　　　　　　　　　　　　　佳木斯市住宅专项维修资金管理办法

第一条 为加强住宅专项维修资金的管理，保障住宅共用部位、共用设施设备的维修和正常使用，维护住宅专项维修资金所有者的合法权益，根据《物权法》、《物业管理条例》以及建设部、财政部《住宅专项维修资金管理办法》等法律、法规和规章的有关规定，结合我市实际，制定本办法。
　　第二条 本市城区范围内商品住宅、已售公有住房住宅专项维修资金的交存、使用、管理和监督，适用本办法。本办法所称住宅专项维修资金，是指专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后维修和更新、改造的资金。
　　第三条　本办法所称住宅共用部位，是指根据法律、法规和房屋买卖合同，由单幢住宅内业主或者单幢住宅内业主及与之结构相连的非住宅业主共有的部位，一般包括：住宅的基础、承重墙体、柱、梁、楼板、屋顶以及户外的墙面、门厅、楼梯间、走廊通道等。
　　本办法所称共用设施设备，是指根据法律、法规和房屋买卖合同，由住宅业主或者住宅业主及有关非住宅业主共有的附属设施设备，一般包括电梯、天线、照明、消防设施、绿地、道路、路灯、沟渠、池、井、非经营性车场车库、公益性文体设施和共用设施设备使用的房屋等。
　　第四条　住宅专项维修资金管理实行专户存储、专款专用、所有权人决策、政府监督的原则。
　　第五条 市住房保障局会同市财政局负责本市住宅专项维修资金的指导和监督管理工作。
　　佳木斯市房屋维修资金管理中心受市住房保障局和市财政局委托，负责佳木斯市区范围内住宅专项维修资金交存、使用和监督管理的日常工作。
　　第六条 商品住宅购买人应按市城乡建设局当期发布的建筑安装工程每平方米造价的5%、非住宅商品房购买人应按8%交存首期住宅专项维修资金。
　　第七条　业主交存的住宅专项维修资金属业主所有。
　　第八条　业主大会成立前，商品住宅业主、非住宅业主交存的住宅专项维修资金，由市住房保障局代管。
　　市住房保障局应当委托所在地一家商业银行，作为本市住宅专项维修资金的专户管理银行，并在专户管理银行开立住宅专项维修资金专户。
　　第九条 商品住宅的业主应当在办理房屋入住手续前，将首期住宅专项维修资金存入住宅专项维修资金专户。不交存住宅专项维修资金的，不得交付使用。
　　已售公有住房的业主应当在办理房屋入住手续前，将首期住宅专项维修资金存入公有住房住宅专项维修资金专户或者交由售房单位存入公有住房住宅专项维修资金专户。
　　公有住房售房单位应当在收到售房款之日起30日内，将提取的住宅专项维修资金存入公有住房住宅专项维修资金专户。
　　开立住宅专项维修资金专户，应当以物业管理区域为单位设账，按房屋户门号设分户账；未划定物业管理区域的，以幢为单位设账，按房屋户门号设分户账。
　　第十条 专户管理银行、代收住宅专项维修资金的售房单位应当出具由省政府财政部门统一监制的住宅专项维修资金专用票据。
　　第十一条 业主大会成立后，应当按照下列规定划转业主交存的住宅专项维修资金：
　　（一）业主大会应当委托本市的一家商业银行作为本物业管理区域内住宅专项维修资金的专户管理银行，并在专户管理银行开立住宅专项维修资金专户。
　　（二）业主委员会或涉及已售公有住房的应当通知市住房保障局。
　　（三）市住房保障局应当在收到通知之日起30日内，通知专户管理银行将该物业管理区域内业主交存的住宅专项维修资金账面余额划转至业主大会开立的住宅专项维修资金账户，并将有关账目等移交业主委员会。
　　第十二条 住宅专项维修资金划转后的账目管理单位，由业主大会决定。业主大会应当建立住宅专项维修资金管理制度。
　　业主大会开立的住宅专项维修资金账户，应当接受市住房保障局的监督。
　　住宅专项维修资金闲置时，除用于法律法规规定的范围外，严禁挪作他用。
　　第十三条 根据本办法第六条规定，按物业建筑面积交纳
　　住宅专项维修资金的，其物业建筑面积以产权证登记的建筑面积为准。未办理产权证的，以房屋测绘机构测定的建筑面积为准。
第十四条 房屋所有权转让时，业主应当向受让人说明住宅专项维修资金交存和结余情况并出具有效证明，该房屋分户账中结余的住宅专项维修资金随房屋所有权同时过户。
　　受让人应当持住宅专项维修资金过户的协议、房屋权属证书、身份证等到专户管理银行办理分户账更名手续。
产权管理部门在办理房屋所有权初始、转移、变更登记或他项权利登记时，应当查验住宅专项维修资金缴存凭证，未缴存或未按标准缴存住宅专项维修资金的不得办理相关手续。
　　第十五条　出售公有住房的，按照下列规定交存住宅专项维修资金：
　　（一）业主按照所拥有物业的建筑面积交存住宅专项维修资金，每平方米建筑面积交存首期住宅专项维修资金的数额为当地房改成本价的2%。
　　（二）售房单位按照多层住宅不低于售房款的20%、高层住宅不低于售房款的30%，从售房款中一次性提取住宅专项维修资金。
　 第十六条　住宅专项维修资金的续筹：
　　住宅专项维修资金余额不足首期住宅专项维修资金30%时，应当续筹。续筹住宅专项维修资金由相关业主按照所拥有物业建筑面积的比例分摊，分摊续筹的标准由业主委员会参照本办法制定并提交业主大会讨论决定，业主委员会和产权人将续筹到的住宅专项维修资金，按本办法的规定存入住宅专项维修资金专户。未成立业主大会的，续筹的具体管理办法由市住房保障局会同市财政局制定。
　　第十七条 住宅专项维修资金的使用以物业管理区域、栋、单元为决算单位，工程费用按业主所拥有的建筑面积比例分摊到户。
　　第十八条 业主大会成立前，需使用维修资金的，由售房单位或物业管理单位提出使用方案，经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主签字同意后，由市住房保障局核定划拨。
　　业主大会成立后，住宅专项维修资金划转业主大会管理前，需要使用的，由物业服务企业或相关业主提出使用建议，经住宅专项维修资金列支范围内专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主签字同意后，向市住房保障局申请列支。市住房保障局审核同意后，向专户管理银行发出划转住宅专项维修资金的通知，将维修资金划至维修单位。
　　第十九条 住宅专项维修资金划转业主大会管理后，维修资金的使用由物业服务企业提出使用计划和方案，经业主大会依法通过或经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主签字同意后由物业服务企业组织实施，并报市住房保障局备案。由业主委员会向专户管理银行发出划转住宅专项维修资金的通知，将维修资金划转至维修单位。
　　第二十条　下列费用不得从住宅专项维修资金中列支：
　　（一）依法应当由建设单位或者施工单位承担的住宅共用部位、共用设施设备维修、更新和改造费用；
（二）依法应当由相关单位承担的供水、供电、供气、供热、通讯、有线电视等管线和设施设备的维修、养护费用；
　　（三）应当由当事人承担的因人为损坏住宅共用部位、共用设施设备所需的修复费用；
　　（四）根据物业服务合同约定，应当由物业服务企业承担的住宅共用部位、共用设施设备的维修和养护费用。
　　第二十一条　住宅专项维修资金的管理和使用，应当依法接受审计部门的审计监督。
　　第二十二条　住宅专项维修资金的财务管理和会计核算应当执行财政部有关规定。财政部门应当加强对住宅专项维修资金收支财务管理和会计核算制度执行情况的监督。
第二十三条 未按规定建立住宅专项维修资金专户的，发生大中修、更新改造时，由受益业主承担。
　　第二十四条　物业共用部位、共用设施设备出现破损影响正常使用，需要维修而无人牵头组织的，市住房保障局应当督促业主或业主委员会限期维修。发生危及房屋安全等紧急情况，需要立即进行维修和更新、改造的，经市政府审查批准，市住房保障局可以组织代为维修，维修费用从相关业主住宅专项维修资金分户账中列支。
　　第二十五条 市住房保障局及业主委员会，应当每年至少一次与专户管理银行核对住宅专项维修资金账目，并向业主、公有住房售房单位公布下列情况：
　　（一）住宅专项维修资金交存、使用、增值收益和结存的总额；
　　（二）发生列支的项目、费用和分摊情况；
　　（三）业主、公有住房售房单位分户账中住宅专项维修资金交存、使用、增值收益和结存的金额；
　　（四）其他有关住宅专项维修资金使用和管理的情况。
　　业主、公有住房售房单位对公布的情况有异议的，可以要求复核。
　　第二十六条 专户管理银行应当每年至少一次向市住房保障局及业主委员会发送住宅专项维修资金对账单。
　　市住房保障局及业主委员会对资金账户变化情况有异议的，可以要求专户管理银行进行复核。
　　专户管理银行应当建立住宅专项维修资金查询制度，接受业主、公有住房售房单位对其分户账中住宅专项维修资金使用、增值收益和账面余额的查询。
　　第二十七条 房地产开发建设单位、公有住房售房单位、物业服务企业、业主大会违反《住宅专项维修资金管理办法》规定的，由市住房保障局责令其限期改正，同时可依照国家有关规定予以处理。
　　第二十八条 住房保障行政主管部门、财政部门及其工作人员利用职务上的便利，收受他人财物或者其他好处，不依法履行监督管理职责，或者发现违法行为不予查处的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第二十九条 法律、行政法规对住宅专项维修资金的管理另有规定的，从其规定。
　　市住房保障局对住宅专项维修资金的管理情况，应设立举报处理程序，业主对资金的管理、使用情况有异议的，可向市住房保障局查询，也可直接向有关部门进行举报。
　　市政府聘请有关专家学者为义务监督员，对住宅专项维修资金的缴纳、管理、使用、划转、续缴进行监督。
　　第三十条 本办法自发布之日起三十日后施行。佳木斯市建设局、佳木斯市财政局《佳木斯市房屋共用部位共用设施设备维修基金管理办法》（佳建字〔2002〕128号）同时废止。



二○一○年七月三十一日