卢茂秋
长期以来,我国金融机构在经营不善而退出市场的过程中,往往是由中央银行和地方政府承担个人债务清偿的责任。但随着经济的快速发展和金融体制改革的深化,由各级政府或中央银行“埋单”的缺陷和弊端也日益显现出来,这种模式不仅给各级财政带来沉重负担,而且导致中央银行货币政策目标的严重扭曲。
1、 构建存款保险制度的必要性
(1)建立存款保险制度有利于维护我国金融体系的稳定。在市场经济中任何经营都是有危险的,商业银行也不例外,破产清算迟早会成为商业银行必须面临的硬制度约束。如果没有存款保险制度,那么银行一有风吹草动,就可能引发存款人的挤提,并且它有很强的“传染性”。其结果往往是,不论是“好银行”还是“坏银行”都会在挤提的冲击下,因流动性枯竭或高昂的贴现成本而破产。因此,建立存款保险制度已成当务之急。
(2)建立存款保险制度有利于我国国民经济的健康发展。长期以来,我国虽然没有建立显性的存款保险制度,但政府一直以来实际上实行“隐性的存款保险制度”。也就是说,任何金融机构出现风险,最终都由政府来“埋单”,中央银行和地方政府承担退出机构的债务清偿。这种隐性存款保险制度的最大缺陷是,它强化了金融企业和存款人的“道德风险”,存款人缺乏动力去监督甚至关注银行的经营状况,而银行又可以借助单一的“零费率制”而不用为他们的过度冒险支付额外成本。事实上是把金融市场风险转嫁给了国家财政,这不仅大大加大了政府的财政和中央的财政负担,也不利于建设规范的现代金融体系,严重阻碍了国民经济的健康发展。
(3)建立存款保险制度有利于保护存款人利益。多年来,我国居民储蓄存款余额及其存款总额的比重都在上升,且保持在50%左右。因此,保护我国居民储蓄存款的安全显得非常重要。如果建立了存款保险制度,当实行该制度的银行资金周转不灵或破产倒闭而不能支付存款人的存款时,按照保险合同条款,投保银行可从存款保险机构那里获取赔偿或取得资金援助,或被接收,兼并,存款人的存款损失就会降低到尽可能小的程度,有效保护了存款人的利益。存款保险制度的建立,可以从心理上给存款人一定的安全感,从而可以维护存款人的存款积极性,可以有效降低存款人恐慌感,进而减少了对银行体系的挤兑。
(4)建立存款保险制度有利于我国银行退出机制的建立。目前我国已有个别金融机构因经营不善亏损巨大而被中国人民银行宣布破产和关闭,由于没有适当的市场退出机制,在社会上造成了相当程度的恐慌,严重影响了公众对金融体系的信心,同时有关部门在处理这些问题时也是困难重重、处处被动。由于没有健全的银行市场退出制度与之相配套,因此在实践中,遇到了很多问题,增加了失败银行退出的成本,给银行秩序稳定带来了负面影响。缺乏银行市场退出的保障机制,降低了公众对银行的信心,有时个别银行退出事件会演化为更大范围的银行动荡,直接威胁银行体系的稳定和健康运行。存款保险制度的建立,可以减轻对金融体系的震荡,起到“稳压器”的作用。
2 、加快我国存款保险制度构建的措施
(1)尽快完善存款保险制度的法律法规体系建设。建立存款保险制度虽然属于政策性保险范围,但绝不能只用行政手段,必须立法先行。建立一个较为完善的存款保险制度,需要一个较为长期的过程,不可能一蹴而就。首先要组织有关专家制定《存款保险法》,依法构建中国的存款保险机构,为存款保险制度的建立奠定基础。这样,在建立存款保险制度时便有章可循、有法可依。只有通过制定相关法律,从而在法律中确立有关方面的利益,才能有效约束有关各方的行为。一方面要制定一部《存款保险法》,从而使得存款保险机构的建立有法可依,也可以使得各监管机构分工明确,有利于相互之间的协调配合。另一方面应在已发展并逐步完善的金融法律基础上,进一步建立健全银行业产权法、破产法、最后贷款人规则等一系列必要的金融法规,从而完善存款保险制度的法律基础。
(2)成立专门的存款保险组织机构。我国没有设置专门的存款保险组织机构,仅在人行金融稳定局下设存款保险处,不能满足建立存款保险制度的需要。随着我国银行业对外开放步伐的加快和竞争的加剧,应该建立包括各类商业银行等所有存款类机构参加的多层次的存款保险机构。在相当长一段时期后,根据我国银行业金融机构的经营情况再将多层次的存款保险机构合并为一个统一的存款保险机构。为便于与监管部门的协调沟通,可参考银、证、保三家监管部门和银行业金融机构分支机构的设立方式,并结合我国经济和金融发展的实际情况,设立存款保险机构的分支机构。
(3)建立存款保险制度的监管协调机制。存款保险机构的成功运作离不开各职能部门的协调与配合。对此,有必要建立与存款保险制度运作相配套的金融协调处理机制。一是可以考虑设立金融协调联席委员会,协调各方利益,明确分工方式,制定统一的监管原则、标准和报告的形式。二是建立信息共享平台,加强有关部门的有效沟通与协调配合,从而减少信息不对称现象的发生。三是存款保险机构应拥有比金融监管机构更快的危机反应机制,从而有效地减少监管成本、增强金融机构的活力,及时处置危机,维护金融体系的稳定。具体来说,银监会主要负责制定和颁布监督管理方面的规章,审查或批准银行的设立、变更、终止以及业务范围,处罚违法违规的银行以及对银行进行现场检查和非现场检查等；存款保险机构的监管职能更侧重于监测投保银行的风险状况,进行投保银行信用评级,建立预警系统。
(4)通过有效的制度安排降低道德风险的发生。推行存款保险制度应最大限度的降低道德风险的发生。一是存款保险机构要充分发挥金融风险的监督防范功能,应该具有一定的金融检查权及防范金融机构倒闭的干预机制。二是对不同风险级别的机构实行风险差别费率。对风险较高的投保机构适用较高的保险费率,反之适用较低费率。制定费率的主要指标包括投保金融机构资产规模、经营和风险状况。三是建立信息披露机制和评级机制。存款保险机构及投保机构应该向公众及时、准确、真实地披露相关信息,以便于监管机构、存款人和股东作出相关决定。
汤旺河区人民法院 卢茂秋
关于印发赣州市享受再就业扶持政策对象认定管理办法的通知
江西省赣州市人民政府办公室
赣州市人民政府办公室
关于印发赣州市享受再就业扶持政策对象认定管理办法的通知
赣市府办发[ 2003] 72号
各县（市、区）人民政府，市政府各部门，市属、驻市各单位，黄金开发区管委会：
《赣州市享受再就业扶持政策对象认定管理办法》已经市政府研究同意，现印发给你们，请认真抓好贯彻落实。
二00 三年元月二十四日
赣州市享受再就业扶持政策对象认定管理办法
第一章总则
第一条 为确保中发【2002】12号和赣发【2002】13号文件规定的再就业扶持政策（以下简称再就业扶持政策）落到实处，结合我市实际，特制定本办法。
第二条 凡本市行政区域内符合享受再就业扶持政策条件的人员、用人单位，以及相关审核认定、证书发放、管理机构，适用本办法。
第三条 市劳动和社会保障部门所属的就业服务机构（以下简称就业服务机构）负责赣州市城区范围内享受再就业扶持政策人员的审核认定管理工作，县（市）就业服务机构负责本县（市）范围内的审核认定管理工作。
第二章 享受再就业扶持政策的对象
第四条 享受再就业扶持政策的对象是具有劳动能力，并有就业愿望的下列人员（以下简称下岗失业人员）：
（一）仍在再就业服务中心，或协议期满出中心、但未解除劳动关系，且仍未再就业的国有企业下岗职工；
（二）处于领取失业保险金期间，尚未再就业的原国有企业的失业人员；
（三）已按全国企业兼并破产计划关闭破产的企业中，领取一次性安置费且仍未再就业的人员；
（四）正在享受城市居民最低生活保障待遇、且登记失业一年以上的城镇其他就业转失业人员。
第五条 前款所称下岗失业人员不包括：
（一）已按规定办理企业内部退养的人员；
（二）2002年9月30日前，已领取营业执照从事个体经营的人员，被用人单位招收的人员以及通过其它途径实现再就业已有稳定收入的人员；
（三）法律、法规规定除外的其他人员。
第三章 《再就业优惠证》发放程序
第六条 《江西省下岗失业人员再就业优惠证》（以下简称《再就业优惠证》）是下岗失业人员享受各项再就业扶持政策的凭证。经审核认定的下岗失业人员，由就业服务机构发放《再就业优惠证》，在本市范围内再就业时，凭《再就业优惠证》享受相应的扶持政策。
第七条 申领《再就业优惠证》的下岗失业人员，应持本人身份证、户口簿和户口所在地社区居委会就业和社会保障工作站根据本办法第四、五条规定出具的相应证明，向所在街道（镇）就业和社会保障事务所提出书面申请，填写《再就业优惠证申领审批表》一式三份，并提供以下材料：
（一）国有企业下岗职工中已进再就业服务中心并签订基本生活保障协议的人员需提供：①原企业出具的下岗证明；②与再就业服务中心终止基本生活保障协议的证明或与原企业解除（终止）劳动关系的协议。
未进再就业服务中心和已进中心但未签订基本生活保障协议、且末解除劳动关系、未再就业的人员需提供：①原企业出具的已下岗和未进中心、未领基本生活费的证明；②所在社区居委会提供的未实现再就业的证明。
（二）国有企业的失业人员需提供：①与原企业解除（终止）劳动关系的协议；②县级以上失业登记机构出具的失业人员登记证明。
（三）国有企业关闭破产需要安置的人员需提供：①原企业纳入中央和省关闭破产计划的证明文件；②原关闭破产企业出具的下岗（失业）证明；③与原企业解除（终止）劳动关系的协议。
（四）正在享受城市居民最低生活保障待遇、且登记失业一年以上的城镇其他就业转失业人员需提供：①与原企业解除（终止）劳动关系的协议；②县级以上失业登记机构出具的失业人员登记证明；③县级以上民政部门出具的享受最低生活保障的凭证。
第八条 街道（镇）就业和社会保障事务所收到上述材料后，应对其资料反映的包括就业和生活等情况进行审查核实，对就业困难人员，予以特别说明，在3个工作日内完成审查核实工作，并逐一登记造册，经张榜公示后（公示时间为3－5天），属赣州市城区的报市就业服务机构审批，属县（市）的报县（市）就业服务机构审批。
第九条 市及县（市）就业服务机构接到街道（镇）上报的《再就业优惠证申领审批表》后，5个工作 日内完成复审认定工作。符合规定条件的，由市及县（市）就业服务机构按统一格式和要求填写《再就业优惠证》，交由街道（镇）就业和社会保障事务所发放给下岗失业人员。
第十条 街道（镇）和社区居委会暂未设立就业和社会保障服务机构的，以及未设立街道（镇）就业和社会保障事务所和社区居委会的独立工矿区，其下岗失业人员可通过街道（企业）向县（市）就业服务机构申请。赣州市城区（含章贡区、黄金开发区）的各类企业及其它相关单位的下岗失业人员，直接到市就业服务机构申请。
第四章 《再就业优惠证》管理
第十一条 《再就业优惠证》采用实名制，并粘贴本人照片，仅限持证者本人使用，不得转借、转让、涂改和伪造，违者没收其《再就业优惠证》，并取消其今后作为《再就业优惠证》发放对象的资格。
第十二条 下岗失业人员认为办证机构未按本办法为其办理《再就业优惠证》发证手续的，可向同级劳动保障行政部门提交复核申请。对违反有关规定变卖或滥发《再就业优惠证》的，要对有关责任人员和领导予以严肃处理。给国家和社会造成严重影响、构成犯罪的，追究其法律责任。对以非法手段骗取国家资金和扶持政策的用人单位和个人，要严肃查处，情节严重的依法追究刑事责任。
第十三条 任何部门向持证人收取费、税，都必须在《再就业优惠证》上做详细记录。对不按《再就业优惠证》上所载规定执行的部门和个人，持证者有权向发证机关、同级劳动保障行政部门或监察部门投诉举报。
第十四条 在《再就业优惠证》上及时记载享受的各项扶持政策，防止重复享受。
第十五条 下岗失业人员从事个体经营的，《再就业优惠证》由本人保管。被用人单位录用的，《再就业优惠证》交给用人单位保管。末再就业以及再就业又失业的，《再就业优惠证》由本人保管。如有遗失，应及时向发证机关报失，并在当地报纸上刊登遗失启示，30日之内由原发证机关办理补发手续。
第十六条 《再就业优惠证》实行年审制度。每年10月至12月，持证人或持证单位须将《再就业优惠证》交发证机关免费年审，年审不合格和未经年审的将予以注销。
第五章 再就业人员的动态管理
第十七条 各县（市、区）劳动保障部门要依托街道社区劳动保障机构建立下岗失业人员基础情况档案和再就业情况数据库，随时掌握下岗失业人员享受扶持政策的情况。
第十八条 下岗失业人员实现再就业后，要及时进行登记。正在享受基本生活保障费或失业保险金的，应停发基本生活费或失业保险费；正在享受城市居民最低生活保障待遇的，要重新核实其家庭收入情况。
第十九条 下岗失业人员被新的企业录用，要与原企业解除劳动关系，新的企业要与招用人员签订劳动合同，建立新的劳动关系。
第二十条 建立健全下岗失业人员再就业及享受优惠政策情况统计制度，并认真组织实施，准确及时填报，按月逐级上报汇总。
第二十一条 中央和省属企业再就业工作实行属地化管理，纳入当地的再就业工作规划，统筹安排落实。中央和省属企业下岗失业人员再就业享受当地各项再就业扶持政策和就业服务，其认定、发证、管理、服务和统计等工作由当地劳动保障部门统一负责。
第六章 附则
第二十二条 《再就业优惠证》由江西省劳动和社会保障厅按全国统一样式统一印制，市和县（市）就业服务机构负责免费发放。
第二十三条 本办法由市劳动和社会保障局负责解释。
第二十四条 本办法自发布之日起实施。