国家税务总局关于在中国境内无住所的个人取得工资薪金所得纳税义务问题的通知(附英文)

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国家税务总局关于在中国境内无住所的个人取得工资薪金所得纳税义务问题的通知(附英文)

国家税务总局


国家税务总局关于在中国境内无住所的个人取得工资薪金所得纳税义务问题的通知(附英文)
国家税务总局



各省、自治区、直辖市税务局,各计划单列市税务局,海洋石油税务管理局各分局:
依照中华人民共和国个人所得税法(以下简称税法)及其实施条例(以下简称实施条例)和我国对外签订的避免双重征税协定(以下简称税收协定)的有关规定,现对在中国境内无住所的个人由于在中国境内公司、企业、经济组织(以下简称中国境内企业)或外国企业在中国境内设立
的机构、场所以及税收协定所说常设机构(以下简称中国境内机构)担任职务,或者由于受雇或履行合同而在中国境内从事工作,而取得的工资薪金所得应如何确定征税问题,明确如下:
一、关于工资、薪金所得来源地的确定
根据实施条例第五条第(一)项的规定,属于来源于中国境内的工资薪金所得应为个人实际在中国境内工作期间取得的工资薪金,即:个人实际在中国境内工作期间取得的工资薪金,不论是由中国境内还是境外企业或个人雇主支付的,均属来源于中国境内的所得;个人实际在中国境外
工作期间取得的工资薪金,不论是由中国境内还是境外企业或个人雇主支付的,均属于来源于中国境外的所得。
二、关于在中国境内无住所而在一个纳税年度中在中国境内连续或累计居住不超过90日或在税收协定规定的期间中在中国境内连续或累计居住不超过183日的个人纳税义务的确定。
根据税法第一条第二款和实施条例第七条以及税收协定的有关规定,在中国境内无住所而在一个纳税年度中在中国境内连续或累计工作不超过90日或在税收协定规定的期间中在中国境内连续或累计居住不超过183日的个人,由中国境外雇主支付并且不是由该雇主的中国境内机构负
担的工资薪金,免于申报缴纳个人所得税。对前述个人应仅就其实际在中国境内工作期间由中国境内企业或个人雇主支付或者由中国境内机构负担的工资薪金所得申报纳税。凡是该中国境内企业、机构属于采取核定利润方法计征企业所得税或没有营业收入而不征收企业所得税的,在该中国
境内企业、机构任职、受雇的个人实际在中国境内工作期间取得的工资薪金,不论是否在该中国境内企业、机构会计帐簿中有记载,均应视为该中国境内企业支付或由该中国境内机构负担的工资薪金。
上述个人每月应纳的税款应按税法规定的期限申报缴纳。
三、关于在中国境内无住所而在一个纳税年度中在中国境内连续或累计居住超过90日或在税收协定规定的期间中在中国境内连续或累计居住超过183日但不满一年的个人纳税义务的确定 根据税法第一条第二款以及税收协定的有关规定,在中国境内无住所而在一个纳税年度中在
中国境内连续或累计工作超过90日或在税收协定规定的期间中在中国境内连续或累计居住超过183日但不满一年的个人,其实际在中国境内工作期间取得的由中国境内企业或个人雇主支付和由境外企业或个人雇主支付的工资薪金所得,均应申报缴纳个人所得税;其在中国境外工作期间
取得的工资薪金所得,除属于本通知第五条规定的情况外,不予征收个人所得税。
上述个人每月应纳的税款应按税法规定的期限申报缴纳。其中,取得的工资薪金所得是由境外雇主支付并且不是由中国境内机构负担的个人,事先可预定在一个纳税年度中连续或累计居住超过90日或在税收协定规定的期间中连续或累计居住超过183日的,其每月应纳的税款应按税
法规定期限申报纳税;对事先不能预定在一个纳税年度或税收协定规定的有关期间中连续或累计居住超过90日或183日的,可以待达到90日或183日后的次月七日内,就其以前月份应纳的税款一并申报缴纳。
四、关于在中国境内无住所但在境内居住满一年的个人纳税义务的确定
根据税法第一条第一款、实施条例第六条的规定,在中国境内无住所但在境内居住满一年而不超过五年的个人,其在中国境内工作期间取得的由中国境内企业或个人雇主支付和由中国境外企业或个人雇主支付的工资薪金,均应申报缴纳个人所得税;其在实施条例第三条所说临时离境工
作期间的工资薪金所得,仅就由中国境内企业或个人雇主支付的部分申报纳税,凡是该中国境内企业、机构属于采取核定利润方法计征企业所得税或没有营业收入而不征收企业所得税的,在该中国境内企业、机构任职、受雇的个人取得的工资薪金,不论是否在中国境内企业、机构会计账簿
中有记载,均应视为由其任职的中国境内企业、机构支付。
上述个人,在一个月中既有在中国境内工作期间的工资薪金所得,也有在临时离境期间由境内企业或个人雇主支付的工资薪金所得的,应合并计算当月应纳税款,并按税法规定的期限申报缴纳。
五、中国境内企业董事、高层管理人员纳税义务的确定
担任中国境内企业董事或高层管理职务的个人,其取得的由该中国境内企业支付的董事费或工资薪金,不适用本通知第二条、第三条的规定,而应自其担任该中国境内企业董事或高层管理职务起,至其解除上述职务止的期间,不论其是否在中国境外履行职务,均应申报缴纳个人所得税
;其取得的由中国境外企业支付的工资薪金,应依照本通知第二条、第三条、第四条的规定确定纳税义务。
六、不满一个月的工资薪金所得应纳税款的计算
属于本通知第二条、第三条、第四条、第五条所述情况中的个人,凡应仅就不满一个月期间的工资薪金所得申报纳税的,均应按全月工资薪金所得计算实际应纳税额,其计算公式如下:
当月实际
当月工资 在中国天数
应纳税额=(薪金应纳×适用税率—速算扣除数)×------
税所得额 当月天数



如果属于上述情况的个人取得的是日工资薪金,应以日工资薪金乘以当月天数换算成月工资薪金后,按上述公式计算应纳税额。
七、本通知规定自1994年7月1日起执行。以前规定与本通知规定内容有不同的,应按本通知规定执行。

示例说明
示例1:某人为一家外国公司雇员,于1994年度受派来华,为该外国公司承包的中国境内一工程项目提供劳务,天数累计为85天。其在华工作期间取得的工资、薪金报酬,属于来源于中国境内的所得,但由于其在一个纳税年度内在华工作累计不超过90天,需依照我国个人所得
税法实施条例第七条以及国家税务总局《关于在中国境内无住所的个人取得工资薪金所得纳税义务问题的通知》(以下简称通知)第二条第一款的规定,判定其可否享受免征个人所得税优惠待遇。经核查,该承包工程项目采用核定利润的方式征收企业所得税,在华会计帐簿中未列明人员工
资费用,但由于该个人为该承包工程的外国公司雇员,并且是受派在该工程项目中工作的,其工资应由该工程项目负担,根据通知第二条的有关规定,该人员的工资、薪金虽然未在工程项目帐簿中记明,但应视为该承包工程项目负担,其在华工作85天期间的工资、薪金所得,应按月依照
税法规定的期限申报缴纳个人所得税(有协定国家处理原则同上)。
示例2:某外籍个人担任中国境内某国公司驻华机构代表职务,其1994年度在华工作的天数连续计算为60天。其在华工作期间取得的工资、薪金报酬,属于来源于中国境内的所得,但由于其在一个纳税年度内在华工作时间连续计算不超过90天,需依照我国个人所得税法实施条
例第七条以及通知第二条第一款的规定,判定其可否享受免征个人所得税优惠待遇。经核查,该机构仅为其总机构进行了解市场情况,提供商情资料以及其他业务联络、咨询、服务活动,没有营业收入而不征收企业所得税,因而没有设立明细帐簿列明该代表的工资薪金。但由于该个人是该
外国公司驻华机构任职人员,其工资薪金应由该机构负担,根据通知第二条的规定,虽然该个人工资薪金没有在该机构帐簿中列明,但应视为由该机构负担了其工资、薪金,应视就其在华工作60天期间的工资、薪金所得,按月依照税法规定的期限申报缴纳个人所得税,在境外工作期间的
工资,薪金所得,不需在我国申报缴纳个人所得税。(有协定国家处理原则同上)。
示例3.某人为一家外国公司雇员,在1994年度中受派在中国境内工作,天数累计为200天,其工资、薪金是由境外公司支付的,且不是由该公司在中国境内的机构负担的,但由于其在华工作时间超过了90天以及我国与其国家签订税收协定规定的期限,其在华200天工作期
间取得的工资、薪金所得应依照个人所得税法以及通知第三条的规定申报缴纳个人所得税。
示例4:与我国未签有税收协定国家的外籍个人担任我国境内一家外商投资企业市场推广部经理助理,该企业每月支付其工资1万元,该企业境外母公司每月另支付其工资4千美元,该个人1994年度在境内履行职务实际工作250天,在境外实际工作115天。由于该个人在我国
境内居住不满一年,但已超过90天,因此根据个人所得税法第一条第二款和通知第三条的规定,应就其在我国境内实际工作250天期间取得的由境内企业和境外企业支付的工资薪金一并缴纳个人所得税,对其在境外工作期间取得的由境内企业和境外企业支付的工资均不征收个人所得税

示例5:一香港人担任一家香港公司驻北京代表机构首席代表,其1994年度在我国税务管辖境内居住不满一年,实际工作200天。根据个人所得税法第一条第二款和通知第三条的规定,应就其取得的来源我国境内的所得缴纳个人所得税,因此,不论其工资薪金是否在中国境内支
付,均应仅就其在境内200天实际工作期间取得的部分缴纳个人所得税。
示例6一外籍个人担任我国境内一家外商投资企业财务经理,每月工资由该企业支付1万元,由外方公司支付4千美元,该个人1994年度在我国境内实际工作340天,有25天出差在境外履行职务。该个人在我国境内居住满一年,根据个人所得税法第一条第一款、税法实施条例
第六条和通知第四条的规定,其在我国境内340天工作期间取得的由境内企业和境外企业支付的工资均应在我国缴纳个人所得税;其在境外25天工作期间取得的工资薪金所得属于来源于中国境外的所得,可以只就由我国境内企业支付的部分缴纳个人所得税。
示例7:某外籍个人在1994年1月1日起担任中国境内某外商投资企业的副总经理,由该企业每月支付其工资2万元,同时,该企业外方的境外总机构每月也支付其工资4千美元,其大部分时间是在境外履行职务,1994年来华工作时间累计计算为180天,根据个人所得税法
以及通知第五条的规定,其1994年度在我国的纳税义务确定:
1.由于其系属企业的高层管理人员,因此,根据通知第五条的规定,该人员于1994年1月1日起至12月31日在华任职期间,由该企业支付的每月2万元工资、薪金所得,应按月依照税法规定的期限申报缴纳个人所得税。
2.由于其1994年来华工作时间未超过183天,根据税收协定的规定,其境外雇主支付的工资、薪金所得,在我国可免予申报纳税(如果该个人属于与我国未签订税收协定国家的居民或港、澳、台居民,则其由境外雇主按每月4千美元标准支付的工资、薪金,凡属于在我境内1
80天工作期间取得的部分,应与我国境内企业每月支付的2万元工资合并计算缴纳个人所得税。

CIRCULAR ON QUESTIONS CONCERNING TAX PAYMENTS FOR WAGE AND SALARYINCOME GAINED BY INDIVIDUALS WITHOUT RESIDENCE WITHIN THE TERRITORY OFCHINA

(State Administration of Taxation: 30 June 1994 Coded Guo Shui Fa[1994] No. 148)

Whole Doc.

To the tax bureaus of various provinces, autonomous regions and
municipalities, the tax bureaus of various cities with independent
planning, and various sub-bureaus of the Offshore Oil Tax Administration:
In accordance with the Individual Income Tax Law of the People's
Republic of China (hereinafter referred to as Tax Law) and its Detailed
Rules for Implementation (hereinafter referred to as Detailed Rules for
Implementation) as well as related stipulations of the agreement on the
avoidance of double taxation China signs with other countries (hereinafter
referred to as tax agreement), we hereby clarify the following question
concerning how to determine tax on the wage and salary incomes gained by
individuals without residence in the territory of China who hold a post in
companies, enterprises and economic organizations (hereinafter referred to
as enterprises within China) or agencies and sites as well as permanent
organizations (hereinafter referred to as organizations within China) as
stated in the tax agreement set up in China by foreign enterprises, or who
engage in work within China for being employed or implementing the
contract:

I. Concerning determination of the sources of wage and salary income
In line with the stipulation of Section (1) of Article 5 of the
Detailed Rules for Implementation, the wage and salary income originates
from the territory of China shall be considered the wage and salary gained
by individuals during the period of actual work within China, that is: the
wage and salary gained by individuals during the period of actual work
within China which are paid by enterprises or individual employers whether
inside or outside China, all belong to incomes originate from within the
territory of China: the wage and salary gained by an individual during the
period of actual work outside China, which are paid by enterprises or
individual employers whether inside or outside China, all belong to
incomes originate from outside China.

II. Concerning the determination of individual tax payers with no
residence within the territory of China but who, within a tax- paying
year, live continuously or for an accumulated period of no more than 90
days within the territory of China, or who live continuously or for an
accumulated period of no more than 183 days within the territory of China
during the period as set in the tax agreement
In accordance with the related stipulations of Clause 2 of Article 1
of the Tax Law, Article 7 of the Detailed Rule for Implementation as well
as the Tax Agreement, the wage and salary for the individuals with no
residence in the territory of China but who, within a tax-paying year,
work continuously or for an accumulated period of no more than 90 days or
live continuously or for an accumulated period of no more than 183 days
within the territory of China, which are paid by the employers outside
China and which are not borne by the organization within China of the said
employers, are exempt from declaration for payment of individual income
tax. The above-mentioned individuals shall declare tax payment for the
wage and salary incomes gained during the period of their actual work
within China, which are paid by the enterprises or individual employers or
borne by the organizations within the territory of China. If these
enterprises or organizations within China for which enterprise income tax
is calculated and levied by the method of appraising and deciding profits
or enterprise income tax is not calculated and levied for having no
business income, wages and salaries gained by individuals during the
period or their actual work in China who assume office in and are employed
by the enterprises or organizations within China, which, whether are or
are not recorded in the account books of the enterprises or organizations
within China, shall all be regarded as wages and salaries paid by
enterprises within China or borne by the organizations within China.
The above-mentioned individuals shall declare tax payment within the
time limit as set in the Tax Law for their monthly payable tax.

III. Concerning determination of tax payment by individuals without
residence within the territory of China but who, in the tax-paying year,
live continuously or for an accumulated period not more than 90 days or
live continuously or for an accumulated period exceeding 183 days but less
than one year within the territory of China during the period specified in
the tax agreement.
In accordance with the related stipulations of Clause 2 of Article 1
as well as the tax agreement, the individuals without residence within the
territory of China but who, within the tax- paying year, work continuously
or for an accumulated period exceeding 90 days within China or who, during
the period as set in the tax agreement, live continuously or for an
accumulated period exceeding 183 days but less than one year within the
territory of China, shall all declare payment of individual income tax on
the wage and salary income gained during the period of the actual work in
China paid by the enterprises or individual employers within China and by
enterprises or individual employers outside China; the wage and salary
income they gained during the period of their work outside China, with the
exception of what is stipulated in Article 5 of the Circular, are exempt
from individual income tax.
The above-mentioned individuals shall declare payment of the monthly
payable tax in accordance with the time limit as stipulated in the Tax
Law. Individuals, who have wage and salary income paid by employers
outside China and not borne by the organizations within China, may
predetermine that within the taxpaying year they live continuously or for
an accumulated period exceeding 90 days or live continuously or for an
accumulated period exceeding 183 days within the period as specified in
the tax agreement, they shall declare payment for the monthly payable tax
within the time limit specified in the Tax Law; individuals, who cannot
predetermine that within the tax-paying year or during the related period
as set in the tax agreement, live continuously or for an accumulated
period exceeding 90 days or 183 days, may, within seven days of the
following month after reaching 90 days or 183 days, declare tax payment
together with the payable tax of the previous month.

IV. Concerning determination of tax payment by individuals without
residence within the territory of China but who have lived in China for a
full year.
In accordance with the stipulation of Clause 1 of Article 1 of the
Tax Law and Article 6 of the Regulations for Implementation, individuals
without residence within the territory of China but who have lived in
China for a full year but not exceeding five years shall all declare
payment of individual income tax on the wages and salaries gained by them
during the period of their work in China and paid by the enterprises or
individual employers within China and by enterprises or individual
employers outside China. An individual who has wage and salary income
gained during the period of work when he temporarily leaves China as
stated in Article 3 of the Regulations for Implementation shall declare
payment of tax only on the part paid by enterprises or individual
employers within China. If enterprises and organizations within the
territory of China which calculate and levy enterprise income tax by
adopting the method of verifying profit or those which do not have
business income and therefore enterprise income tax is not levied, the
wage and salary gained by individuals who assume office in or are employed
by the enterprises or organizations within China, no matter whether or not
recorded in the account books of the enterprises or organizations within
China, shall all be regarded as paid by the enterprises or organizations
within China where they assume office.
The above-mentioned individuals who, within one month, has both wage
and salary income gained during the period of work within China and wage
and salary income gained during the period when they temporarily leave
China and paid by the enterprises or individual employers within China,
shall have the month's payable tax calculated for both incomes and declare
tax payment within the time limit as set in the Tax Law.

V. Concerning determination of tax payment directors and high- level
managerial personnel within China.
For individuals who take the post as directors or high-level managers
of the enterprises within China, the director fees or wage and salary
gained by them and paid by the enterprises within China, the stipulations
of Articles 2 and 3 of this Circular are not applicable to them, shall
declare payment of individual income tax no matter whether or not they
perform their duties outside China during the period from the day they
hold the past as directors or high-level managers of the enterprises
within China to the day when they terminate the above-mentioned post; they
shall perform the tax paying obligation as set in the stipulations of
Articles 2, 3 and 4 of this Circular on the wage and salary gained by them
and paid by the enterprises outside China.

VI. The calculation of payable tax on the wage and salary income
gained in less than one month
Individuals fit in with the situation as mentioned in Articles 2, 3,
4 and 5 of this Circular who declare payment for the wage and salary
incomes gained during the period of less than one month shall have the
actual payable tax amount calculated for the wage and salary income in
line with a full month, the formula for calculation is as follows:

Payable tax amount =
The amount of payable tax on current wage & salary income X
Applicable tax rate - Rapid calculating deducting number X
(Actual days in China in the month ?Days in the month)

If what an individual of the above-mentioned case receives is daily
wage and salary, the daily wage and salary should be multiplied by the
number of days in the current month and, after being converted into
monthly wage and salary, the above-mentioned formula should be followed in
calculating the payable tax amount.

VII. The stipulations of this Circular takes effect from July 1,
1994. If the content of previous regulations is different from the content
of the stipulations of this Circular, the matter shall be carried out in
accordance with the stipulations of this Circular.

Appendix: Explanations on Examples

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土地使用权出让行为性质再评议

刘成伟(中国社会科学院民商法博士生)


内容摘要:随着人口的膨胀和生产的无限扩展,土地资源的相对稀缺性越来越明显,简单的土地所有权已经不能满足所有者的个人利益需要,而更难达到土地资源价值和效益最大化的实现。这就需要通过物权法来设定一系列土地用益物权以满足个人和社会对土地资源的需要,而土地使用权出让制度便是设定土地用益物权的唯一制度.因此,在当下对曾经盛极一时的土地使用权的出让性质的再讨论,仍具有十分现实的意义。笔者在对出让行为的性质进行引介和评价的基础上,提出了判断法律行为性质的标准--从主体优位到目的优位的标准转换,并进而认为出让是一种(民事)法律行为。
一、引言
众所周知,由于我们国家的公有制性质,我国宪法明确规定了土地这项财产的所有权只能由国家和农民集体享有,国家和集体垄断了土地的所有权以及土地使用权的供应市场,土地使用权是地产市场的唯一权利载体,具有实现土地民事流转的功能[1],土地流转可以分为初次流转和再次流转,相应地便形成了土地使用权的两极市场,即土地使用权的一极市场和二极市场。其中一极市场是事关土地初次进入市场的重大问题,所以显得十分重要。而土地初次流转主要采取出让、出租、作价入股(出资)和土地使用权作价授权等方式。(划拨手段非市场手段进入)其中各种方式都有显著区别,最典型的如出让主要相对于出租来说,二者区别在于,出让是批发性的租赁,故香港和新加坡称为“土地批租”,出租是零售性的租赁。出让是受让方一次性交纳租金,出租是年度交纳租金或按约定时间交纳租金。由于两者都可以选择共同或相似的方式进行权属流转,如都可采用拍卖、 招标、协议等方式寻找受让方或承租方。[2]据此有学者认为,出让与出租本质相同,本质上都是一种租赁。但笔者认为,尽管出让是一种“批发性租赁”,尽管租赁有一种物权化趋势,但出让与出租却永远无法等同。出让是一种设定不动产用益物权的行为,而出租却只是一种设定债权请求权的行为,出让土地使用权的事实上的永久性更加明确地体现了出让设定用益物权行为的性质。
土地使用权出让制度是创设土地用益物权的唯一制度,因此,土地使用权的出让制度对社会、个人对土地的利用及价值创造就有着非同寻常的意义。但是《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)却明确禁止农民集体所有的土地的使用权的出让,转让或者出租用于非农业建设。[3]所以,我国现行法律制度中的土地使用权出让仅指国有土地使用权的出让。根据《中华人民共和国城镇土地使用权出让和转让暂行条例》(以下简称《暂行条例》)和《中华人民共和国城市房地产管理法》(以下简称《城市房地产管理法》)的有关规定,土地使用权出让是指国家以土地的所有者的身份将国有土地使用权在一定年限内让与土地使用者,并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。这一定义表明了国家作为土地所有者与土地使用者之间如何让渡土地使用权的基本权利和义务关系,为土地使用权的转让、出租、抵押等经营行为和土地使用权作为商品进入流通领域提供了前提和基础。因此,把握土地使用权出让行为的性质事关整个出让制度的规范建构问题,小视不得。然而,理论界对出让行为的性质定位却长时间观点对立,难趋一致,这固然与市场理念和国家制度的碰撞冲突有一定的关系,但也跟判断行为的法律性质的标准的僵化有关。
二、土地使用权出让的法律性质诸论及评价
自80年代初期以来,法学理论界对土地使用权出让行为的法律性质逐渐形成了三种截然不同的规点:第一种是行政行为说,第二种是经济法律行为说,第三种是(民事)法律行为说。各种观点之间分歧较大。
(一)行政行为说[4]
行政行为说认为土地使用权出让行为的性质是行政行为而非其他,具体理由有:
1、从出让的目的看,国家作为土地所有者完全垄断了土地的一级市场,从而有效地控制地源和二级市场,以实现国家的土地政策,达到促进整个房地产业发展的目的,国家出让土地使用权的最终立足点在于行使管理权能。
2、从出让的程序看,国家对出让行为有严格的审查和管理制度。出让土地使用权应当符合土地利用的总体规划,年度计划,且由政府统一领导有计划、有步骤进行。在土地出让前,对出让地块的用途、年限等条件由土管部门会同城市规划、建设、房产管理等部门共同拟定方案后,报政府批准后再由土地管理部门实施。由此可见,作为出让方的国家土地管理部门及其他有关行政部门在现实土地使用权出让制度下显然,在行使政府的管理职能。
3、从出让法律关系的主体看,一方为代表国家政权的土地管理部门,另一方为土地使用者,前者行使的是管理职能,后者必须遵守和服从,如果用地者不服从管理,可能会受到相应的行政处罚。
4、从出让金的数额看,现价段土地使用权出让金并非土地使用权商品真正价值的价格表现形态,而只是国家凭土地所有者身份分割部分利润的行为,属国家和用地者的分配范畴而非交换范畴,事实上也只是象征性的收费而已。
5、从解决争议的方法看,如果土地使用者与出让方对土地的期限、程度、土地的用途,出让金的数额等产生争议和分歧,政府有关部门可以用行政裁决方式解决,如行政相对人(受让方)不服从裁决,可以诉诸法院行政庭。可见,现实体制从司法救济的角度确认为出让方和受让方形成的行政法律关系,出让行为当然为行政行为之性质。
行政行为说并没有提示出我国土地使用权出让行为的本质,仍然没有摆脱传统的计划经济和管制经济的观念,片面强调公权力对私权利的优势地位,是不可取的。当前行政行为说已远不如出让制度建立初期那么红火的原因既在于此。
(二)经济法律行为说[5]
经济法律行为说是随着我国经济法学说的不断扩张和膨胀,经济法理念深入到土地管理法领域的产物,该说认为土地使用权出让行为是经济法律行为。理由是:
1、土地使用权出让是土地有偿使用的第一环节,土地使用权出让的有偿性体现了出让关系的经济性质。深究一步,是因为土地使用权已进入经济领域作为一种生产要素进行流转,这表明土地使用权在我国已成为一种特殊商品,而不再是单纯的自然资源,从而是有自身价值,只是以出让金这一独特于其他商品价值的形式表现出来,而这种经济性不是它与行政法律关系区别之所在,土地使用权出让关系为行政法律关系所不容。
2、土地使用权出让的客体是城镇国有土地的使用权,这一界定标示出出让主体的单一性即国家。《暂行条例》第8条明文规定出让主体由国家以土地所有者的身份担当。可见,在国有土地使用权出让法律关系中,一方当事人始终是以土地所有者身份出现的国家,这正是经济法律关系的一个主要特征,也是其与民事法律关系的主要区别之一。
3、从出让的目的看,国家出让土地使用权,真正的目的不在于收取出让金,也并非为获取财产作为使用权出让的对价。而是在于“改革城镇国有土地使用权制度,合理开发利用、经营土地,加强土地管理,促进城市建设和经济发展”。国家在此运用“看得见的手”通过一定的市场形式配置土地资源,从而引导实现既定的宏观经济目标。
4、从出让过程中的法律责任承担方式看,既有行政性的,如警告、罚款、直至无偿收回土地使用权,还有民事责任,如因对方违约而解除合同并请求违约赔偿。法律责任承担方式的多样性也是经济法律关系的特点之一,与民事法律关系,行政法律关系中法律责任承担方式和单一性大异其趣。
尽管经济法律行为说对国家的行政行为和经济管理行为进行了严格而准确的区分,但由于它仍然立足于国家纵向意志优越性和出让双方当事人地位的实质不平等性,经济法律行为说自然不能摆脱行政行为说的理论陷阱,即以公权力的任意优越性不合理地排斥了私权利的正当存在和实现。因此,经济法律行为说与行政行为说在本质上并无二致。
(三)(民事)法律行为说
民事法律行为说认为:土地使用权出让,就是财产出让的合同行为,在土地出让的法律关系中,国家以土地所有者的身份出现,因此,国家作为土地所有者的法律地位与土地使用权受让人的地位完全平等,双方应遵循平等、自愿、有偿的原则。[6]因此,无论从形式还是实质看,土地使用权出让都是一种民事法律行为。这里应该注意的问题是,土地使用权出让行为是民法中的物权行为还是债权行为,或者说土地使用权出让合同是物权合同还是债权合同在学术界颇有争议,本文并不准备对此问题进行评论。
民事法律行为说是与行政行为说和经济法律行为截然相反的一种观点,相对于行政行为说和经济法律行为说中土地资源的利用依赖于权力配置,民事法律行为说更加信赖权利手段对土地资源配置的优化和土地效益最大化的实现。该学说认识到了国家的双重角色的分离和权利本位思想在中国的兴起,认识到了我国土地法的发展趋势,已成为当今法学理论界之通说。
三、土地使用权出让是一种(民事)法律行为
(一)从主体优位到目的优位--判断法律行为性质的标准。
根据一般法理,我们在判断法律行为的性质时,通常是看此法律行为的主体是符合民事法律行为、经济法律行为还是行政行为,这即是判断法律行为性质的主体标准。因为在通常情况下,不同主体实施的行为的性质差别显而易见,所以主体标准成了判断法律行为性质的主要的基础性标准。如自然人之间的借贷行为是典型的民事法律行为,国家财政机关实行的财政补贴行为是经济法律行为,而一般的国家行政机关,如公安部门实施的治安管理行为则属行政行为。在很长一段时间里,主体标准在判断法律行为性质乃至一个法律部门的性质和地位方面一直处于统治地位。但随着法律部门的细化和法律行为的复杂化,再加上我国国有经济大规模存在的特殊国情,主体标准已难以迎合对法律部门和法律行为进行精确划分的要求,主体标准的优越地位正在逐渐让位于目的标准,即通过对法律部门的立法宗旨(目的)以及法律行为的目的进行分析来确定该法律部门和法律行为的性质。但是,我们应该注意的是,判断法律行为性质的目的标准的优先适用并非意味着完全否认主体标准,而是指在作为基础的主体标准与目的标准发生冲突时,才优先适用目的标准。例如,政府购买办公用品和政府进行政策性采购以调控整个社会经济这两种政府行为;如果单纯依靠主体标准是很难区分这两种行为的性质,甚至会出现误导性判断。但是如果适用目的标准进行判断,我们就会很容易地将二者区分开来。尽管这两种行为都是国家政府购买行为。但前者政府购买的目的,是用于维护政府机构的正常运转,本质上是一种私利目的,因此是一种民事法律行为;而后者政府购买的目的则是为了行使对整个社会经济结构进行调控的职权,以促进其优化并为经济健康发展创造条件,显属公益目的,所以应为经济法律行为。
(二)土地使用权出让的目的决定了出让行为的性质是民事法律行为。
在土地使用权出让行为中就出现了主体标准与目的标准的冲突,因此要判断土地使用权出让行为的法律性质,就必须认清土地使用权出让的目的。
如前所述,不同学说对土地使用权出让的目的有不同的认识。行政行为说认为,土地使用权出让的目的是,有效控制地源和二级市场,以实现国家的土地政策,达到促进整个房地产业发展的目的。[7]经济法律行为说认为,国家出让土地使用权的真正的目的不在于收取出让金,而是通过一定的市场形式配置土地资源,从而引导实现既定的宏观经济目标。[8]此外,尽管民事法律行为说已成为当今法学界之通说,但鲜有学者从土地使用权出让目的的角度来论述出让行为性质的,这不能不说是一大缺憾。而在我国,由于在公有制条件下,国家虽然是土地所有人,但国家不可能以所有人的身份使用全部国有土地。绝大部分国有土地都是由非所有人的公民、法人来使用的。过去,国家按土地使用转移给公民、法人的手段是行政划拨,其特点是不把土地使用权当作财产看待,而且国家划拨土地是居高临下式的,即只有国家有决定权,而公民、法人只有消极的等待批准,没有任何积极的权利。划拨土地实用权也是无偿的,而且一拨定终身,公民法只能享有该权利,而不得将权利转移给他人。显然,以行政划方式拨转移土地使用权,不符合市场经济条件下的土地性质和土地使用权的性质,不能充分发挥土地财产(资源)的最大化效益和价值。而以土地使用权出让合同方式转移土地使用权,反映了土地及土地使用权的商品性质和财产性质,同时出让后的土使用权在土地使用年限内可以转让(出售、交换、赠与)出租、抵押或用于其他经济活动,充分地实现了土地使用权的价值和效益的最大化。由此,我们认为,土地使用权出让的目的是改变过去划拨体制的弊端,使土地资源进入商品市场,并逐步形成土地使用权流转市场,使其作为-项特殊的商品进行流通,尽管土地使用权的市场准入也涉及到了行政机关的审批等行政管理问题,但这种管制只是一般性的行政事务管理并无调控经济和社会之目的,因此它的存在并不影响土地使用权出让的民事法律行为性质。土地使用权出让的根本目的并非对权力进行规制,也非对权力进行创设,而是土地所有权基础上的土地用益物权的创设,是土地所有权的衍生,以促进土地资源在市场规律下进行优化合理配置,并得到有效的利用,因此出让的本质是用益物权的一种取得方式,说具体些,是不动产物权的设定的继受取得方式。根据民法法理,继受取得可分为移转的继受取得和设定的继受取得。前者指权利主体变更而权利内容并不变更,如所有权的让与、债权的让与;后者指前权利主体仍保有其权利,而基与该权利而为另一主体设定新权利。如所有人在自己的所有物上为他人设定用益物权或担保物权,即其适例。[9]因为在土地使用权出让行为之前,该不动产用益物权在法律上并不存在,而出让行为成立之后,该权利(土地使用权)才得以产生。[10]因为“土地使用权出让合同并不是转移已经独立存在的一项物权,而是在创设一种物权,而且这项新的权利是从土地所有权中分离出来的。”[11]当然,这里应该注意的是,由出让行为而创设的土地使用权已是一项独立的用益物权,而非简单的使用权,不仅可以实际占有、使用、受益、更重要的是土地使用者可以转让、出租、抵押或用于其他经济活动,实际上享有法律允许范围内的处分权。[12]
由此可见,土地使用权出让的目的本身民事私利性质就决定了土地使用权出让行为的性质是民事法律行为。这是对传统行政行为说和经济法律行为说的突破,也是权利本位对义务本位之胜利。
(三)土地使用权出让行为的民事法律行为性质在现行法中的体现
土地使用权出让具有民事法律行为的性质,这一点在现行立法中也有明显体现:
1、土地使用权出让的目的表明了出让行为的民事法律行为性质。根据前面的分析,土地使用权出让制度设立的目的或曰立法宗旨是为了创设一种新的用益物权,以发挥土地财产的价值功能,这足以体现出让行为的民事行为性质。笔者在此不再赘述。
2、土地使用权出让制度所规定的原则表明了出让的行为的民事法律行为性质。我国现行法律规定土地使用权出让应遵循平等、自愿、有偿的原则,由县、市人民政府土地管理部门(出让方)与土地使用者签订合同。[13]在订立土地使用权的出让合同中,遵守平等、自愿、有偿的原则是必要的、必须的。土地使用权的出让是转移财产的行为,国家方面并不比公民、法人有优越的指导性的地位。如果不坚持平等、自愿原则,就有可能损害公民、法人(土地使用者)的合法权益。[14]这也是现行法尽量去避免的一种不公正情况。
3、土地使用权出让所来采取的合同形式和合同的内容表明了出让行为的民事法律行为性质。首先,出让行为的合同形式反映了它的民事性质。我国《土地管理法》和《城市房地产管理法》及《暂行条例》都规定,土地使用权出让时应当采取合同形式,尽管我国现行合同法没有将土地使用权出让合同作为有名合同之列(《合同法》只规定了15种有名合同),但这并不能否认土地使用权出让合同仍适用《合同法》的一般原理,它仍旧属于债权法的范畴。其次,土地使用权出让合同的内容体现了出让行为的民事性质。土地使用权出让合同的内容主要是指订立合同双方当事人,标的物、期限、价金、违约责任等等。而在这其中,当事人的地位平等,一方是土地所有权人,而另一方为土地使用权人,标的物是土地这项财产或者是土地使用权利本身,合同成立后即意味着用益物权的设立,即使认为出让人享有的某些权利是有行政的性质,一旦规定在合同中,便成为合同中所规定的权利。出让人行使权利不是来源于法律规定,而是来源于合同,当出让人超越合同规定行使权利时,也将构成违约。因此,土地使用权的出让合同与一般的民事合同并二致,是民事合同的一种,而相应的出让行为也即是一种民事法律行为。
4、土地使用权出让的方式表明了出让行为的民事法律行为性质。现行法规定,土地使用权出让可以采取下列方式:(一)协议;(二)招标(三)拍卖。[15]协议是双方当事人面对面地排斥第三人参与而订立合同的方式,而招标、拍卖则是在多方竞争条件下而签订合同的方式,但它们仍然都属于一般合同的订立规则的内容,体现着很强的民事性质。而出让方式仍然服务于出让行为,出让方式的民事性质是出让行为民事性质的直接体现。
5、土地出让金并不是什么行政管理手段,而是土地使用权的商品价格。如果将土地使用金作为一种管理手段,其数额完全由土地管理部门来决定,则根本不可能真正实行土地使用权制度的改革,土地使用权也不可能真正进入市场并充分发挥土地的效益,国家也难以通过转让获取应有的收益,甚至极易助长管理机关的腐败行为。[16]尽管我国现阶段土地使用权出让金明显降低,但它绝不应被歪曲为一种单纯的宏观调控工具,出让金本质上是土地财产的价值补偿手段,它被规定在出让合同中并根据土地用途、使用年限、质量等级和地理位置等方面的不同而有所不同。
(四)如何看待现行法中对土地使用权出让合同进行限制的规定对出让合同性质的影响
主张土地使用出让行政行为说和经济法律行为说的学者都以出让合同受到限制和干预为由而否认土地使用出让合同乃至出让行为的民事性质,但土地使用权出让合同受到限制是否就意味着它不具有民事性质吗?对此,笔者并不赞同。
首先,对合同进行一定的限制是当今社会中的民法的必然发展趋势。作为近代民法三大原则之一的契约自由原则在19世纪中期之后就受到了一系列严重社会问题的挑战,如劳资对立,贫富悬殊及消费者利益受侵害等问题,这就要求各国对合同自由原则进行一定的限制,对权利本位思想进行一定的调整,如现行法中的格式合同的规定,合同履行中的诚实信用原则和禁止滥用权利的规定,都是对合同限制和权利本位法制调整的具体体现。但是我们应该清楚的是,对合同进行限制和权利本位思想进行调整并不会从根本上否认合同自由原则和权利本位思想,而只不过“在于矫正19世纪立法过分强调个人、权利而忽视社会利益之偏颇,其基本出发点,仍未能脱离个人及权利观念。”[17]因此,我国现行法对土地使用权出让合同进行一定限制的规定并非否认合同的民事性质和当事人民事权利的正当合法性,相反是对民事权利和民事性质之强化,土地使用权出让行为仍为民事法律行为性质。
其次,尽管《暂行条例》第17条规定,土地管理机关有“警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚权”。但这一规定也只是由于我国出让制度的不完善使得国家的所有权身份和管理者身份重叠、模糊造成的,并不能因此否认出让的民事性质。其实,土地管理机关在土地使用权出让过程中,具有双重身份,一方面它是以土地所有者的身份,作为出让人从事民事活动,参与民事法律关系,另一方面,它作为政府的职能部门以管理者的身份出现,从事管理活动,参与行政管理法律关系。在某一具体的法律行为中它只能以其中某一种身份出现,而不能以两种身份同时出现。《暂行条例》第17条的上述规定是相对于土地管理机关的行政管理职权而言,而不是土地使用权出让人享有的一种民事权利。[18]是国家权力对合同权利的外部限制,我们应该分清国家的所有人和管理者两种身份,权利与权力两种自由以及市场交易(出让)与市场交易管理的两种行为,不致于混淆区别而损害土地使用人的合法权益。当然,现行法赋予土地管理机关的多种超合同权力的存在有无合适的法理依据仍是值得我们深思的问题。
注释:
[1]、王卫国:《中国土地权利研究〉中国政法大学出版社,1997年版150。
[2] 孙佑海:《城市国有土地初次流转对策研究》,载《法制与社会发展》,2000年第5期35。

国家工商行政管理局关于国家工商行政管理局局长令是否应视为规章问题的答复

国家工商行政管理局


国家工商行政管理局关于国家工商行政管理局局长令是否应视为规章问题的答复
国家工商行政管理局



山东省工商行政管理局:
你局《关于对国家工商行政管理局局长令是否应视为规章的请示》(鲁工商法字〔1998〕237号)收悉。经研究,答复如下:
依据《国务院办公厅关于印发国家工商行政管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》(国办发〔1998〕62号)的规定,国家工商行政管理局是国务院授权的具有行政处罚权的直属机构,按照《行政处罚法》第十二条的规定,有权在规定的权限范围内设定处罚。另外,
按照《法规、规章备案规定》(1990年2月18日中华人民共和国国务院令第48号发布)和《国务院办公厅关于贯彻实施〈法规、规章备案规定〉的通知》要求,国家工商行政管理局作为国务院直属机构,每年按要求定期将以局令形式发布的规章报国务院备案。基于以上依据和理由
,国家工商行政管理局以局长令的形式发布的规章,其效力等同于国务院部、委员会制定的规章。如果你省有关部门对此仍有疑问,建议由你省直接向国务院法制办公室请示。



1998年12月29日