政府采购的监管缺位（2005-6-24）
文章来源：中国经济时报
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发表时间： 2005年06月24日 09:21

　　谷辽海

　　政府采购的主管机关，是指依法享有国家对政府采购市场的行政管理职权，能以自己的名义行使政府采购行政管理权力，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。

　　我国《政府采购法》规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门， 依法履行对政府采购活动的监督管理职责。根据法律的授权，我国从中央财政部到各省、市财政厅局先后都设立了政府采购管理处（室），在全国形成了政府采购市场的统一监管体系，开始对公共消费市场行使法律所赋予的国家行政权力，履行相应的法定职责。从中央到地方，各级国家机关、事业单位、社会团体等政府采购当事人开始成为被管理的行政相对人。

　　在政府采购法实施之前，我国的政府采购市场没有统一的和法定的监管机关。2000年1月1日实施的《中华人民共和国招标投标法》是规范我国公共采购市场的一部重要法律，但没有通过法定的方式明确授权对公共消费领域进行统一监管的组织。

　　为贯彻执行《招标投标法》的相关规定，2000年3月，中央机构编制委员会办公室提出了招标投标活动行政监督的职责分工意见。根据有关规定（详见附件的备注），国家发展和改革委员会指导和协调全国的招投标工作，负责组织国家重大建设项目稽查特派员，对国家重大建设项目建设过程中的工程招投标进行监督检查。招投标过程中违法活动的监督执法，分别由经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行政主管部门负责。虽然有关部门明确了职责分工，但还是缺乏法律授权的统一监管组织。当事人对招标采购活动如果有异议，仍然不知道该向哪个行政监督部门提出投诉。

　　比较典型的例子，如“全国首例政府采购案”。2000年8月8日，采购人国家农业部的“无规定动物疫病区”的采购项目向全国公开招标。开标后，投标供应商未能中标，开始对采购活动提出异议，向相关的行政监督部门进行投诉，前后长达一年零三个月。有关部门以没有法定职权为理由，相互“踢皮球”。无奈之下，质疑供应商于2001年11月提出了民事侵权诉讼。“无规定动物疫病区”采购项目的采购主体和监管主体都是同一个组织即国家农业部，从法理上来说，审裁不能合一，即“运动员”不能同时为“裁判员”。

　　政府采购法实施后，法律明确了政府采购市场的监管机关、供应商的质疑程序和投诉程序、行政主体不受理投诉内容的救济机关和救济程序等等。

　　近两年，随着我国政府采购规模的不断扩大，全国各省市的政府采购争议随之也普遍增多。为此，2004年8月，我国财政部专门颁发了《政府采购供应商投诉处理办法》的行政规章。该办法第三条规定，县级以上各级人民政府财政部门负责依法受理和处理供应商投诉。财政部负责中央预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜。县级以上地方各级人民政府财政部门负责本级预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜。倘若前述“无规定动物疫病区”采购争议案件发生在2003年1月1日后，那么，供应商就可以将采购人农业部的采购行为向国家财政部提出投诉。

　　无独有偶，国内各大媒体最近纷纷报道了我国《政府采购法》实施后的全国首例政府采购行政诉讼案件。采购人分别为国家发展改革委员会和国家卫生部，被告是国家财政部。原告北京现代沃尔经贸有限责任公司认为，2004年11月，采购人和采购代理机构在全国公共卫生体系救治项目的公开招标采购活动存在违法行为，要求国家财政部及时予以查处，被告财政部于2005年1月受理案件却未能在法定期限内积极履行法定职责，反而于2005年2月25日移送给采购人来处理。为此，原告针对财政部的行政不作为，向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，要求被告国家财政部对采购主体所存在的违法行为依法进行查处。

　　根据上述，我国政府采购法明确规定了政府采购市场的主管机关，这一点突破了《招标投标法》监督机制所存在的严重缺位状态。然而，政府采购法本身还是存在监督的缺位。例如，采购人如果是各级财政部门，供应商认为，财政厅局的采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，应该向谁进行投诉呢？又该由哪个行政主体来处理投诉案件呢？我们在这部法律中找不到答案。

　　政府采购法实施以来，我国各级财政部门查处了大量招标采购违法案件，政府采购的“阳光工程”迈出了重要一步。但从近两年政府采购的法律文书来看，我国各级财政部门的政府采购行政执法状态和执法水平并不乐观。财政部门查处政府采购违法行为的阻力较大，有关部门缺乏相互理解和彼此配合，政府采购执法队伍的法律素质普遍较差，执法人员大部分是学财经的，没有经过法律专业培训，认定违法事实不知如何援引法律，不懂行政执法程序，投诉处理决定书和行政处罚决定书参差不齐，政府采购的执法条件和执法工具也非常简陋，主管领导还不太重视政府采购行政执法，人手奇缺，缺少必要的技术设施。执法环境还有待于进一步改善。（9）

　　（应读者的要求，本栏目从下周起每周二刊出，敬请留意。——编者）
本文作者谷辽海为北京市辽海律师事务所高级律师


财政部、教育部


财政部、教育部关于印发《职业教育实训基地建设专项资金管理暂行办法》的通知

2004年7月21日　　财教[2004]85号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、教育厅(教委、教育局)，新疆生产建设兵团财务局、教育局：
　　为加强职业教育实训基地建设，提高职业院校学生的实践和动手能力，促进校企合作，转变职业教育办学模式，根据《国务院关于大力推进职业教育改革和发展的决定》有关精神，中央财政设立专项资金，对各级各类职业教育实训基地进行扶持。为规范中央专项资金管理，提高资金使用效益，财政部、教育部共同制定了《职业教育实训基地建设专项资金管理暂行办法》，现印发给你们，请遵照执行。
　　附件：职业教育实训基地建设专项资金管理暂行办法

附件：

职业教育实训基地建设专项资金管理暂行办法

　　第一条 为贯彻落实《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，推进职业教育的改革与发展，加快我国经济和社会发展所需技术型人才的培养，中央财政决定设立职业教育实训基地建设专项资金(以下简称专项资金)，重点建设示范性职业教育实训基地。为加强对专项资金的管理，保证项目顺利实施，提高资金使用效益，根据国家有关财经法规，结合建设职业教育实训基地项目的特点，制定本办法。
　　第二条 职业教育实训基地是指为提高职业院校学生的实践和动手能力，由职业院校单独举办或与企业联办的实验实习场所。专项资金主要用于奖励和补助各级地方政府兴办和民办的机制灵活、办学效益高的中等、高等职业院校的实训基地更新和购置设备。
　　第三条 专项资金在统一规划下，优先选择、重点支持以下职业院校：
　　1.办学方向正确、能以就业为导向、培养大量社会紧缺的技能型人才、毕业生就业率高的职业院校；
　　2.在深化职业教育教学改革、推进学校管理体制和用人机制、加强校企合作等方面都有所突破和创新的职业院校；
　　3.在下岗职工再就业培训、农村劳动力转移培训等方面做出突出贡献的职业院校。
　　主要支持的专业领域：数控技术、汽车维修技术、计算机应用与软件技术、电工电子技术、建筑技术等符合发展区域经济支柱产业人才需求的专业。
　　第四条 专项资金实行以奖代补的办法。
　　第五条 教育部、财政部从各地符合条件的优秀学校中选定专项资金的奖励补助单位。被选定的单位申请中央专项资金时，要先确定项目实施目标，根据项目实际需要和自身资金能力，提出申请中央奖励资金的数额，并编制资金预算建议和设备采购计划，按规定的格式填写资金申报表，经学校主管部门和省(区、市)教育、财政部门审核，上报教育部，经教育部审核后，报财政部审批。
　　第六条 各单位上报项目申报表时，应有必要的文字说明，内容包括：项目名称、预期目标、具体实施计划、保障措施、资金来源情况、设备采购计划草案等。
　　第七条 专项资金年度项目预算一经审定，必须严格执行，一般不得调整。若确需调整，应按规定程序上报教育部和财政部，经批准后执行。
　　第八条 实训基地购买设备应当实行政府采购，采用公开招标的方式。根据具体情况分别采用中央集中招标和学校单独招标的方式进行。招标工作按国家有关法律法规的规定执行。
　　实训基地所需大宗通用设备原则上实行中央集中采购，由财政部、教育部委托政府采购代理机构办理。实训基地所需的少量特殊设备可由学校在当地招标采购。
　　第九条 专项资金按财政国库管理制度的有关规定办理支付。
　　第十条 凡使用实训基地专项资金形成的资产，均属国有资产，应纳入单位资产统一管理，合理使用，认真维护。
　　第十一条 各项目单位必须有健全的财会机构和合格的财会人员。各项目单位必须严格执行国家有关财经法规，合理有效使用资金，任何部门和单位不得截留、挤占和挪用。
　　第十二条 各项目单位应确保项目的顺利实施，如确因特殊情况项目当年未完成，其项目经费可结转下年继续使用，不得挪作他用。
　　第十三条 财政部、教育部根据有关规定对各项目单位的资金使用、物资设备管理等情况，进行定期和不定期的重点检查，如发现有截留、挤占、挪用专项资金的行为，以及因管理不善导致资金浪费，物资、设备毁损且情节严重的，将暂停拨款。在对项目单位限期整改并经核查确已纠正的，可恢复拨款，否则将终止项目。对情节严重的责任人员，应提请有关部门追究其行政或法律责任。
　　第十四条 本办法由财政部、教育部负责解释。